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紅頭文件的制定、備案和執行都在陽光下運行,是建設法治政府,保障公民權利應有的題中之義
2010年12月26日,湖南省婁底市、冷水江市(縣級)通報了冷水江市人事局長曹長清之子——在校本科生曹博文被違規聘用為冷水江市財政局工作人員的調查和處理情況。
事非偶發。據該市人事局一位副局長此前回應媒體時稱:『這樣的事情多的是。三四年前,市裡就出了個照顧各局委辦一把手子女就業的文件,很多乾部都照顧過了,曹局長也不過是按這個文件在執行。』
可見,這樣照顧一把手子女就業的事情,在當地似乎是『慣例』,並且以紅頭文件的名義,進行了某種制度性的安排。
構成我國政令主體的紅頭文件,素來是公權力的一種象征,在實施法律法規,落實國家政策等方面發揮重要作用,但有些地方也出現『脫韁』之患。『一旦出現偏差或不適當,就會侵犯公民的權益,影響到政府的權威性和公信力。』北京師范大學政治學與國際關系學院副教授沈友軍接受《瞭望》新聞周刊記者采訪時說。
沈友軍認為,對冷水江市這樣為權力世襲保駕護航的紅頭文件,應進行清理並對簽發人問責。『清理問題紅頭文件,是維護社會公平正義、推進依法治國的必然要求。』
謀私利的土政策
所謂紅頭文件,通常指黨政機關下發的具有約束力的規范性文件,有別於法律法規,但實踐中往往同樣具備很高的效力。一個通常說法是,在行政管理對社會發生效力的文件中,85%是各級政府制定的紅頭文件。
發揮積極意義的同時,一些地方的紅頭文件出現了負面效應,有的紅頭文件直接違反國家法規,有的相互之間衝突打架,有的『發而不廢』、『廢改隨意』,有的『暫行規定』『暫行』幾十年。
甚至,有的地方還借紅頭文件的噱頭,亂收費、亂罰款和亂攤派,用土政策來獲取不當利益。2009年3月,湖北省公安縣下發了一份『抽煙文件』,規定全縣一年計劃抽煙23000餘條,未完成用煙計劃的單位將被扣減公用經費。曝光兩個月後,這份文件被廢除。
類似引起關注的還包括:河南沁陽市為了吸引投資,出臺紅頭文件規定投資5000萬元以上或符合其他條件的外地客商,可享受本地開車違法不罰款、娛樂場所消費不受查、子女就學不審核等待遇;江西南昌紅谷灘新區出臺『窗簾紅頭文件』,要求所有臨街建築物外露窗簾必須用純白色;河南漯河裴城鎮政府發布『玉米紅頭文件』,要求農戶收割玉米須先繳費辦『砍伐證』和准運證;湖北省漢川市下達『喝酒紅頭文件』,將喝酒指標分解到各部門,完不成任務的將會受到通報批評,等等。
多位受訪專家指出,問題紅頭文件的實質,是公共權力的運用違背了權力設置的價值目標,不是為了公共利益用權,而是用於謀求小集團的私利。
『問題紅頭文件的主要特征,首先是內容不合理,其次是程序不合法。』國家行政學院研究員、全國政策科學研究會副秘書長胡仙芝說,內容不合理的紅頭文件往往與憲法和國家的法律法規相抵觸,與老百姓的要求相違背。而內容不合理的文件之所以會出臺,又往往與程序不合法聯系在一起。
北京中盛律師事務所杜立元律師指出,一些紅頭文件的問題在於,設定公民義務或剝奪公民權利時並無法定依據。此外,常見問題還包括,擅自設定行政處罰內容、實施程序及方式,或擅自設定行政審批事項,增設審批環節、條件,或重於強調行政管理相對人的義務、輕於規定管理機關的責任和制約,等等。
受訪專家認為,問題紅頭文件的危害極大,不但消弭著法律的權威和尊嚴,蠶食公共權力的公信力,有些土政策還造成全國政令不統一,損害了公眾的切身利益,引發不穩定或群體性事件。
源於『閉門造法』
在沈友軍看來,出現各式問題的紅頭文件,大多是『閉門造法』的結果。與文件內容有切身利益關系的廣大民眾,卻自始至終話語微弱。
胡仙芝將問題紅頭文件頻出的原因歸結為四方面:首先,政策制定者缺乏全局意識,有些地方考慮事情不夠周全,頭痛醫頭、腳痛醫腳,按下葫蘆浮起瓢。這應該是紅頭文件出問題的主要原因。
其次,有些地方領導受畸形政績觀的驅動,制定出與上位文件相抵觸的規定,或推卸自己應當承擔的責任,或不合理地加重群眾負擔,造成文件與文件打架、規定與規定矛盾的情況。
再者,地方出臺紅頭文件較為容易,缺乏嚴格的文件審查機制,尤其是缺乏公眾參與的公開環節,很多文件都是在保密的過程中出臺的,缺乏群眾基礎。這是一些紅頭文件最後出問題的程序性原因。
還有,缺少對出臺問題紅頭文件的審查和問責機制。追究問題紅頭文件無人負責的現狀,致使這個問題越來越難以解決。
另有一種情況是,有些文件出臺時沒問題,但隨著時間的推移,已經不合時宜,如果不及時清理,也成了問題文件。
問題紅頭文件之害,執政者早有認識。2004年國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》,要求各級政府要建立起規范性文件備案審查制度,以『堵住一些違法、不當的規范性文件』。
在廣西等地,更是擴大對紅頭文件的審查范圍,規定黨委出臺紅頭文件也需先過法律關。政府法制部門由原來只審查政府規范性文件,轉變為政府規范性文件和黨委規范性文件一並審查。
但問題紅頭文件依然未止。2010年10月10日,國務院下發《關於加強法治政府建設的意見》,要求各地對與上位法相抵觸、不一致,或者相互之間不協調的行政法規、規章和規范性文件,要及時修改或者廢止,並提出建立規章和規范性文件定期清理制度,對規章一般每隔5年、規范性文件一般每隔2年清理一次,並把清理結果向社會公布。
對此,上海財經大學法治研究中心副主任麻國安認為,對政府出臺的紅頭文件的清理工作有望走向制度化、規范化。但他同時指出,清理並非治本之策,甚至備案審查制度也始終未能遏止問題紅頭文件頻出。
麻國安說,加強對紅頭文件的備案審查,可以有效解決與法律規范之間的矛盾和衝突,但無論是事前備案,還是事後備案,主要由政府法制機構(如各級政府法制辦公室)承擔,由於備案審查部門與權力部門之間在利益上的共同體關系,在一些時候,這樣的監督制約難免流於形式。
多方力量制約『公權亂為』
多位受訪專家都認為,只有紅頭文件的制定、備案和執行都在陽光下運行,用外部監督力量為紅頭文件套上『韁繩』,這纔是建設法治政府,保障公民權利應有的題中之義。
其一,拓寬社會知情和參與渠道。
麻國安認為,紅頭文件的起草與制定,應重視、征求群眾的意見,充分體現群眾的意志,甚至必要時候可采用聽證會、網絡征集民意等方式,真正做到還權於民、取信於民。
胡仙芝建議,將紅頭文件納入統一的數據庫,讓公眾和媒體查閱、監督。某個(類)事項都有哪些紅頭文件,其中哪些文件已作廢,哪些文件仍在執行,能執行到何時,公眾能夠做到一目了然。
其二,內外兼修,加強『入口』的審查監督。
建立完善的備案審查制度,被視為解決紅頭文件的『入口』問題。胡仙芝認為,內部方面,一定要致力於決策的科學化、民主化建設,不能片面地追求高效而導致問題文件的出臺。為了保證決策的正確性,必須頂級設計、系統周密、多方參與、審慎決策、嚴格審查。
外部方面,以政府紅頭文件為例,則要加大政務公開的力度,強化來自行政主體之外的各方力量的監督制約。『可由政府法制辦牽頭,吸納人大代表、政協委員以及黨代表、社會團體代表的意見與智慧。』胡仙芝說,如果經過民主程序,經過相對人的參與和申辯程序,經過公開的聽證或者論證程序,出臺的紅頭文件問題就會少得多。
麻國安認為,地方政府的紅頭文件擬訂後,除了政府內部備案審查外,還應交同級人大進行是否違憲、違法、違規審查。既然法律賦予了各級人大常委會審查規范性文件的權力,就應當進一步落實這一職權,使人大的法律監督與政府法制機構的法制監督形成合力。
其三,健全事後補救制度,解決『出口』問題。
『出口』問題當在及時清理文件和提供救濟。中國人民大學行政管理學系主任毛壽龍說,一些紅頭文件制定單位只重視制定和發布紅頭文件,而不重視適當的清理。行政相對人對於復雜多變的紅頭文件往往無所適從,很難維護自己的合法利益,導致社會不穩定。中央提出建立制度定期清理紅頭文件,顯然在一定程度上有助於解決這些問題。
胡仙芝認為,政府規范性文件的及時清理,也應是人大監督政府工作的重要內容。
杜立元律師指出,由於存在法律障礙,即便紅頭文件明顯不合法或不合理,對公民造成了普遍的侵害,受害者也很難行使有效的救濟途徑獲得補償。他認為,《行政訴訟法》把針對抽象行政行為提起的行政訴訟排除在法院的受理范圍之外,而《行政復議法》盡管賦予行政相對人對具體行政行為所依據的部分規定,一並提出申請審查的權利,但由於其審查主體仍然是行政機關,因此其公正性仍受局限。
其四,加強問題紅頭文件的問責。
沈友軍認為,有些紅頭文件,出臺當初就存在各種各樣的問題,對這類問題紅頭文件,在糾正、廢止的同時,必須對它的簽發人進行嚴肅問責。輕則要給予黨紀政紀處分,重者要讓其丟官降薪。同時,將追責和問責結果向社會公開,接受社會監督。
『問題紅頭文件的背後,或多或少都有利益驅動的影子。』沈友軍說,問責簽發人,就能從源頭上斬斷那只『利益黑手』,簽發人纔會充分考慮紅頭文件是否符合群眾的意願,不至於隨心所欲,肆意妄為。□
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