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從一個國家對整個社會的管理來看,包括三個層面:行政管理、工商管理、公共管理。行政管理是國家權力執行機關的行為,代表政府意志,具有強制性;工商管理是以企業自身利益為核心的管理,具有明確的經濟目的;而公共管理應處於兩者之間。公共管理應該是涉及國家長遠利益的微利事業,競爭不激烈的,產品供給不足會引起社會動蕩的,需社會監督的,從整體出發,有具體目標,以提高社會水平和質量為宗旨的組織或部門。公共管理既要服務於社會,又要考慮社會的發展和進步,還要關注公眾個體利益與整體利益的統一,如果公共管理過於強制,就走向行政性質;過於利益最大化,那就是工商行為。因此,公共管理界定的核心在於其目的、行為准則和運行機制方面。
從我國的現實和未來的改革趨勢看,諸如文化、教育、社會保障、城市供水、環保氣象、城市交通等部門以不同的所有制形式、組織形態發揮著自身的作用,但是,其明顯的趨勢是國家壟斷的減弱,營利目的淡化,社會化程度的增強,管理的自律性顯著。他們最本質的特征在於社會、公眾整體利益,既與居民日常生活息息相關,又與國家經濟發展命脈密切相連,不可或缺,具有不可替代的特殊職能。
因此,我們不妨對公共管理陳述如下:公共管理是指以社會發展和進步為前提,以實現公眾整體利益為目的,直接提供公共產品和公共服務或協調各個方面利益關系的組織、部門和公共企業。