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王琳 海南大學法學院副教授
原題:刑不上『買官人』?
湖北省委組織部近日會同省紀委查處了恩施州原州委常委、宣傳部部長吳希寧受賄案涉及的買官賣官問題,對觸犯刑律的乾部給予了刑事處分,並責成恩施州有關機關對認定有『買官』行為的25名乾部給予了相應的紀律處分和組織處理。
民間對類似的吏治腐敗顯然已經有了較高的心理承受能力。因此,也難有『震驚』或『熱議』。在這個審丑疲勞的時代,民眾對腐敗的痛心與痛恨,從一些地方流傳的段子中足可窺見一斑:『不跑不送,降級使用;只跑不送,原地不動;又跑又送,提拔重用。』跑與送當然也要懂得規矩,官帽都是待價而沽,量『財』錄用。
段子雖然誇張,以偏概全,但近十幾年來,為這些段子作注的大案要案卻屢有可見。光中組部和中紀委公布的典型案例,就已累積不少。嚴懲吏治腐敗的各色『強調』、『加強』、『堅決』、『深化』等等,每一年度都在三令五申。中央有決心,選官有紀律,緣何買官賣官就屢禁不止?
破解此難題的關鍵一是責任機制,二在選任機制。就責任機制而言,光有『嚴懲』的政策宣示是無濟於事的。『嚴懲』必須體現在每一宗個案裡。買官賣官之所以久盛不衰、屢禁不止,一個重要原因就在於收益遠大於風險。買官者瞄准的,就是官位的含金量高,昇值潛力大。『三年清知府,十萬雪花銀』,曾是對清朝買官者心理的寫照。如今的三年處級崗位,不知有無十萬銀。但從一些被查處的腐敗官員來看,貪腐金額上百萬甚至超千萬的,已屬平常。從犯罪心理學上分析,投資官位,實則是在投資一定期限的腐敗機會,而腐敗的機會又來自於基本不受制約的絕對權力。要遏制吏治腐敗,就必須限制官員的權力,大幅降低官位的含金量,加大腐敗的成本,提高腐敗被查處的概率。只有當做官就意味著與發財無緣,而一旦腐敗卻必定會受刑責,買官賣官這個市場纔會逐漸萎縮。
但事實上刑責和買官並沒有必然的聯系,相反這兩者之間有時還很遙遠。以湖北恩施州的『吳希寧案』為例,雖然25名乾部被認定為有『買官』行為,但我們在報道中卻未看到這些『買官』的行賄人被刑責。公布的25名乾部處理結果如下:免去6人職務並由恩施州紀委進行立案調查,視情節再給予相應的黨紀政紀處分;對有行賄行為的9名乾部,分別給予黨內警告、行政警告和行政記過處分;對其餘7名有行賄行為但情節相對較輕的乾部,進行誡勉談話。
報道未公布這些『買官』者行賄的數額。按行賄罪立案標准,起點數額只有一萬元。而即便行賄數額不滿一萬元,向黨政領導、司法工作人員、行政執法人員行賄的,也應立案偵查。這25名『買官』者向一位州委常委(亦即黨政領導)行賄,不管數額多少,都合乎立案標准。但上述報道和我們的生活經驗都在告訴我們,像這樣的『買官』者多數都不會受到刑事追究。甚至他們的官位還可能原職保留,只領個『罰酒三杯』式的警告或記過就能安然過關。如此『嚴懲』,豈能遏制買官賣官案的明滋暗長。
自然,就算『嚴懲』買官賣官者能夠落地,也只是『治標』。著眼於『治標』的打擊還得與『治本』的制度預防相協調。近年來,乾部人事制度改革經歷了從單項突破到整體推進的艱難歷程。黨政領導乾部的選拔任用也有了一系列的突破和規范,但這種突破主要發生在委任制范圍之內。也就是說『上任下』的『選賢政治』不斷得到完善,『下選上』(民選官)的『選舉政治』卻一直步履蹣跚。十七大報告中提出『以黨內民主帶動人民民主』,依此觀察,從『選賢政治』到『選舉政治』的政改路線圖清晰可見。如能沿此路線切實推進,有效實施,官員跑官要官的對象將從原來的上級官員轉向普通公眾。在選舉制度之下,『跑官要官』將成為再正常不過的事情,而『買官賣官』的難度卻大大提昇了——賄賂一位上級官員易,而賄賂本選區多數選民則難矣。