馬紅漫 經濟學博士

如果土地使用權到期真的被規定為『無償收回』，那麼居民房產屆時將無處附著。權威立法機構應當圍繞土地使用權到期問題給出適用全國的實施細則，而不是任由市場預期持續混亂。

近日，一則『上海規定土地使用權期滿後無償收回』的消息引起了各界高度關注，甚至被指與《物權法》相抵觸。對此，上海規土局17日在網站上發布通知稱，因公共利益需要未獲批續期的土地要收回。

眾所周知，中國土地所有權歸屬國家，公眾和企業只擁有土地的使用權，時限為70年。對於『70年之癢』，從立法界到社會公眾無不高度關注，任何與此有關的政策預期變化都會影響到社會經濟運行。

我們不妨以兩個極端的模式來推測這一問題的實際影響：其一，如果土地使用權到期真的被規定為『無償收回』，那麼土地之上的房產將無處附著，居民和企業的房屋永久產權等同於70年租賃權。從經濟價值角度看，就意味著既有房產價值和開發商囤積的土地價值大幅度貶值，這也正是周一房地產股大幅領跌大盤的主要原因。其二，如果法律明確土地使用權永久無償續期，則意味著房屋永久產權在理論上可以持續，既有房產價值能夠得以維護，市場預期趨於穩定。但問題的關鍵在於，既有的立法部門和地方行政機構都無法給出一個明確答案，以至於公眾與市場的『70年恐慌』會不時發作。

針對這一問題，《物權法》規定：『住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期』。但實際上，這是一個相對含糊的法律規定，其中存在明顯的尚待明確之處。比如，自動續期究竟如何操作？畢竟，土地使用權證在到期後需行政部門更新換發。正是由於對相關操作執行細節不清晰，所以纔會導致公眾對於上海地方部門『無償收回』四個字極為敏感。

盡管《上海市國有建設用地使用權出讓合同》二十七條規定，到期後的『土地使用者若需繼續使用，應當至遲在屆滿前一年向出讓人提交續期申請書，除根據社會公共利益需要收回之外，出讓人應當予以批准』。但是上海地方規定的申請審批程序並未得到《物權法》的明確支持，而所謂的公共利益該如何界定本來就是《物權法》爭議的焦點話題。換言之，如果每塊土地延期使用都需要經由審批流程，而且行政部門擁有以公共利益為由拒絕批准的權力，這意味著土地使用權存在巨大的政策風險。由此，70年土地使用權到期後的延續問題並沒有被明確，相關地方解釋不僅無法緩解公眾的擔懮，反而可能會進一步引起相關爭議的昇溫。因為一旦地方擁有釋法權力並各自執行操作，那麼就意味著土地使用權延期模式可能會出現多樣化，公眾更加無法獲得一個穩定有效的政策預期。

針對土地使用權到期問題，社會各界亟須權威立法部門的明確釋法，而不是任由地方政府自行規定。從1998年中國房地產市場改革推動開始，中國商品房的市場歷史不過13年，加上一般3年左右的開發土地時間。這就意味著多數居民商品房至少在54年內還不會真正涉及土地使用權到期問題，但這並不意味著相關立法以及制度細化可以長期延遲，因為土地是社會經濟發展的必須要素，土地價格與市場變化直接決定了一個經濟體運行的穩定性。為此我們建議，權威立法機構應當圍繞土地使用權到期問題給出適用全國的實施細則，而不是任由市場預期持續混亂。