傅蔚岡 早報特約評論員

歷經一年多時間的努力，『新拆遷條例』的修改終於有了結果。1月19日，總理溫家寶主持召開國務院常務會議，會議審議並原則通過《國有土地上房屋征收與補償條例(草案)》。雖然國務院未公布具體條文，但僅就會議公告的內容而言，修改後的草案與現行《城市房屋拆遷管理條例》相比，有了很大的進步。

在我們看來，新條例的進步可以體現在兩個方面：一是理念的變化，二是技術的進步。

理念上的變化緣於條例名稱的修正。在原有的條例中，國家從私有主體那裡強制獲得財產，並不稱為征收，而僅僅以『拆遷』這樣一個並非法律名詞的一般語義的詞匯予以規定，由此引發了理論界和實務界的觀念紊亂。在私人財產面前，行政機關並不具有絕對的處分權，在各個法治國家的實踐中，對於私人財產的征收，都是由議會決定。但由於種種歷史因素的影響，中國的財產征收制度，卻是由國務院通過被俗稱為『拆遷條例』的《城市房屋拆遷管理條例》就可以決定的。這樣的制度安排，可能在全世界都絕無僅有。

當然，這也要考慮到具體的歷史情境。《城市房屋拆遷管理條例》誕生於1991年，在那個時代，中國城市內的房改還未啟動，對於絕大多數的城市居民而言，住房是一種由單位分配的福利，而非專屬於個人的財產。這樣我們就可以理解在1991年版的『拆遷條例』中，對於補償是采取了『拆遷補償實行產權調換、作價補償，或者產權調換和作價補償相結合的形式』，而不是直接采用世界各國普遍采用的貨幣補償方式。而且就法理而言，政府在福利的處置方面，完全可依照具體的情勢進行改變。為了經濟發展，為了更好的居住環境，政府出面對這些原本就屬於政府的資產進行處置，這並非一種恣意，而是全世界各國都會采用的方式。

但是，自上世紀90年代末啟動房改之後，住房不再是國家或單位分發的福利，而成為專屬於公民個人的財產。2003年的私產入憲是一個分水嶺，在這次的修憲中，憲法條文中添加了『公民的合法的私有財產不受侵犯』這樣的條款。而且此前在2000年通過的《中華人民共和國立法法》第8條明確規定，『對非國有財產的征收』只能通過制定法律。

這樣一來，無論是在實體上還是形式上，拆遷條例都遭到了正當性困境：以拆遷來替代征收，是對憲法的違背；而由行政法規來規定財產征收制度，則是對《立法法》的違背。此次修改，以『征收』取代『拆遷』，而2007年《城市房地產管理法》的授權，也讓由國務院制定征收財產的條例獲得了形式上的合法性。

廣大私有主體可以不管拆遷條例的正當性問題，但是對於政府以拆遷的方式來獲得自己的私人財產，則持否定態度。因為在經歷近十年的房地產市場騰飛之後，在房產已成為城市居民——甚至是絕大多數中國人——最為重要的財產之後，這樣由政府任意處置公民合法擁有的房產的情形就遭到了強烈反對。雖然在不少地區，因舊城改造而引發的房屋征收已不再是市民單方利益受損，而是城市、開發商和原有住戶共贏的格局，甚至在不少地區出現了『要想富，靠動遷』的口號，但是原有拆遷補償條例在程序和相關技術細節上的安排，使得舊的征收制度屢屢成為公眾詬病的對象，甚至成為各種社會矛盾的導火索。

剛出臺的新拆遷條例在被征收人的補償范圍、征收范圍和征收程序等多個方面進行了修改，限制了行政機關的權力，提高了被征收人在征收程序中的地位。雖然新條例沒有明確規定對私有財產的征收要獲得人民代表大會的同意，這一點似乎與現代法治原理不符，但卻通過對征收范圍的技術性規定——即必須符合國民經濟和社會發展規劃——使得原本只是由行政機關單方面決定的事項，必須獲得當地人民代表大會的同意。因為在中國，制定國民經濟和社會發展規劃是專屬於人大的權力。

盡管此前新條例在意見征求過程中被人詬病不少，如公共利益界定得過於寬泛、司法權沒有得到足夠尊重、沒有解決農村宅基地征地補償機制問題等。但是，新條例獲得通過畢竟朝『保護合法私有財產』這一目標邁出了關鍵性一步：從今往後，政府再也不能以『拆遷』這種粗暴方式獲得私有財產。雖然此次修改也只是解決了城市的問題，而未涉及農村，但是『青山遮不住，畢竟東流去』，此次修改必將在中國私有財產保護寫下濃重的一筆。我們拭目以待！