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| 從城管、菸草管理、環保、屠宰到小區保安員、酒店門衛等等，似乎滿街都是穿制服的人。 |
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| 羣衆很容易因爲保安員身上的制服而將他們與公安機關培養的正式保安員歸爲一類。 |
制服是“國家權力”的符號，老百姓都習慣用“大蓋帽”來代指那些代表國家和政府維持社會秩序的執法者。但實際上，從城管、菸草管理、環保、屠宰以致小區保安員、酒店門衛、停車場收費人員等等，在大街上身穿各種制服的人形形色色。這樣，既損害了統一制服的嚴肅性，同時也讓少數不法分子以“制服”爲掩護混入其中爲非作歹。
近日，記者從廣州市財政局和廣州市委糾風辦瞭解到，根據國務院年初發出的“整頓統一着裝”通知，到今年10月，廣州將削減穿制服的部門，只保留13個部門統一制服着裝。對此，作爲穿制服的各個執法部門也有自己的看法。他們認爲，不穿制服將爲執法工作帶來非常大的困難。有關專家指出，執法是靠法理服人而不是靠制服嚇唬人，即使不穿制服也可以考慮用統一的工作服代替。
分析篇穿制服執法部門氾濫置裝費財政負擔過重
典型事例廣東省某縣級市菸草系統有正式職工100餘人，全部配發制服，其中包括菸草批發部的銷售人員。每人每年發春秋裝、夏裝各一套，每兩年發毛料冬裝一套，全部由公家掏錢，平均每人每年置裝費約800元。也就是說，地方財政每年要爲此支出約8萬元。全國菸草系統約50萬名職工，即使只有一半人着裝，財政開支也要2億元。
部門分析記者從廣州市財政局瞭解到，廣州市此次整頓統一着裝嚴格按照國務院統一部署進行，保留國家所規定的13個行政執法部門的制服，目前各部門正在進行自查自糾。但據瞭解，此次統一着裝整頓並非首次，在1988年和1992年就已經有過兩次大規模的整頓行動。
據有關人士透露，目前廣州“穿制服執法”的行政部門仍然有30多個，幾乎是國務院規定的一倍左右。
據瞭解，“大蓋帽”氾濫現象在全國其他城市非常普遍。去年12月，國務院辦公廳發出《關於整頓統一着裝的通知》，重申統一着裝的批准權限在國務院，地方各級人民政府和國務院各部門均無權批准，並明確列出了13個可以穿着制服的部門和人員。因此，從今年10月開始，廣州僅保留13個穿制服執法的行政部門。
據瞭解，根據國務院1992年的規定，除了公安、國家安全部門和司法部門勞改勞教工作幹警統一着裝費用全部由財政負擔外，其餘部門的着裝費除個人負擔30%外，剩下的均由財政負擔，這是一筆相當驚人的開支。按最簡單保守的估計，行政部門的置裝費一年全國最少要10個億。
雜牌軍制服滿街可見羣衆誤將輔警作警察
典型事例近年來，屢見報端的“保安員”侵害羣衆利益的行爲，經查證大部分其實不是公安機關派駐或託管、委培的保安人員，而是相關單位內部的安全守護人員。由於他們穿着的各種制服，使羣衆在習慣上將他們認作“保安”。但實際上，他們的仿製99式警服大多是所在單位通過私下途徑，從一些小服裝廠訂製加工的。
部門分析實際上，從城管、菸草管理、環保、屠宰到小區保安員、酒店門衛等等，似乎滿街都是穿制服的人。連高速公路出入口的收費人員，即使只管髮卡、收錢，也穿着類似舊式交警制服的服裝。有老百姓戲言，中國不僅是“大蓋帽絕對數最多的國家，還是大蓋帽種類最多的國家。”
據瞭解，自1986年以來，國務院多次明確批准統一着裝的權限集中在國務院。因此很多“統一着裝”的部門行業其實都不在批准範圍之內，例如城管、文化稽查、國土監察、物價和水電管理等。
廣州市公安部門有關人士接受記者採訪時表示，公安局負責管理的“治安輔助人員”只有目前各保安服務公司的“保安人員”和被市民稱爲“輔警”的“保安聯防人員”。但是，輔警其實與警察有根本性不同，但對於羣衆來說就很容易因爲他們身上的制服而將他們歸爲一類。
七執法部門同來檢查超市負責人不勝其擾
典型事例從廣西梧州到廣州來的老孫天天都在海珠區墩和的一個路口擺攤賣炸臭豆腐，他告訴記者，城管、市政、環衛都因爲各種原因罰過他的款，他自己也弄不清來罰款的到底是哪個部門的。現在他看見大蓋帽就推起車子跑，只有等到晚上纔出來擺攤。
1998年9月17日廣州日報的《小月餅究竟要挨多少刀？》披露了某月餅廠一個上午居然接待了4批檢查隊伍，令該企業疲憊不堪，嚴重干擾了正常生產和經營秩序。
部門分析廣州某大型超市公關經理告訴記者，前不久發生“龍口粉絲”事件後，省、市、區三級政府的衛生、質監、工商等部門先後前來超市檢查，最多的時候一天接待了7批執法隊伍的檢查。該公關經理表示，她當時一整天都輾轉於市內的十幾家超市分部處，接待各個政府部門的檢查。檢查人員出出進進，把來買東西的市民都嚇跑了，以爲超市裏的東西有什麼問題。
該經理髮出疑問，難道經工商部門檢測沒有問題的粉絲到質監部門去就有問題了嗎？同一種商品到底需要檢測幾次才能得出最終結果？爲什麼不能設一個檢測機構專門負責檢測，讓所有執法部門以該檢測結果爲執法依據呢？
前廣州市人大常委城建環資委委員沈祿秋表示，執法需要和原有的執法隊伍設置的矛盾導致一方面職能交叉、執法隊伍龐雜，如發生在城市道路上的違法行爲，有時公安、工商行政、愛國衛生、市政、市容環衛等部門都可以去管理，正如羣衆反映的“8頂大蓋帽，對準1頂小草帽”。另一方面，由於執法責任不清容易造成“有利時爭着罰，無利時不管它”的局面，導致行政處罰一方面存在着重複處罰，同時該管的卻不管，影響了國家對社會的有效管理。
近年來各地立法對促進地方經濟和社會的發展起到了重要作用，但帶來的負面影響也不可忽視。多制定一個法規，往往就增加一個執法機構。廣州從1987年就已經開始實行綜合執法，試圖將行政權和執法權分離，但各個部門後來又陸陸續續自己設立了執法部門，到現在仍有31個行政執法隊伍。
訴苦篇
記者在採訪中發現，執法部門普遍認爲：在目前社會的法制水平和法治觀念下，制服對於降低執法人員的工作難度，的確能起到一定甚至是不小的威懾作用。但有關專家認爲，歸根究底，執法是靠法理服人的，是靠依法執法，不是靠制服嚇唬人的。
不穿制服執法的尷尬
“穿上制服的城管隊員一出現走鬼就跑得無影無蹤，不穿制服的城管來到走鬼面前走鬼還問你要買什麼。”
城管不穿制服市民不買賬
城管和公安被人們喻爲城市管理的“雙拳”，作爲廣大市民，除了公安人員的“警服”之外，人們看得最多的制服就是城管制服了。而在這次削減制服中，城管也名列其中。
在1987年廣州城管建立之初，其着裝是按照廣州市人大審議通過後的着裝要求統一的，其“豆綠色”服裝和警用服裝與其他部門區別開來，並申請了服裝專利。有關人士透露，目前城管隊伍的着裝未能通過國家有關部門的批准，但廣州城管支隊正在積極和上級政府進行溝通。城管制服還能不能穿，或者還需經過哪些方面的改變，則有待國家相關規定進一步細化和廣州城管與上級有關部門溝通聯繫後纔有結果。
取消制服後城管是否就無法執法呢？有關人士舉例，廣州城管清拆防盜網和治理六亂的過程中，沒有着制服的環衛工人市民往往並不買他們的賬，而當有穿着制服的城管隊員出現時效果就大爲改觀。而一名城管一線執法人員在回答記者“穿上制服執法和不穿制服執法到底有什麼區別？”這個問題時，他說：“穿上制服的城管隊員一出現走鬼就跑得無影無蹤，不穿制服的城管來到走鬼面前走鬼還問你要買什麼。”
越秀區城管部門有關人士在接受記者採訪時表示，取消統一着裝後，城管直接面對不同層次的市民執法，執法難度會增大。
不穿制服執法的尷尬
“要和其他兄弟部門如工商局等聯合起來執法，工作程序複雜化，也會給工作帶來不便。”
質監便衣打假曾經遭毒打
廣州市質量監督局有關人士表示，如果國家質檢總局要求他們取消統一着裝，市質量監督局將遵照指示，但是取消後所穿的工作服還是要統一的。
廣東省質量監督局有關負責人表示，目前他們在着裝方面暫時沒有任何變動，還沒考慮到取消制服後的補救措施。制服是執法的標誌之一，體現了執法人員的精神面貌和作風。取消制服將給他們工作帶來一定的困難，表明身份的只能是胸前配帶的執法證。取消統一着裝後，質量監督局將更多地和其他兄弟部門如工商局等聯合起來執法，工作程序複雜化，也會給工作帶來不便。
一名質監執法人員告訴記者，質監局接到的投訴多，像打假一類的案件經常都有，執法行動次數頻繁。如果沒有制服，老百姓會對他們的身份表示懷疑，給執法帶來一定的麻煩。前段時間曾出現過工作人員穿便服辦案，遭到惡性毆打和攻擊的事件。
不穿制服執法的尷尬
“作爲經常夜間出動執法的部門，如果沒有制服，造成工作人員被打，將在心理上對執法人員及其家屬造成很大的恐懼感。
屠宰管理大隊暴力抗法多沒制服難
廣州市屠宰管理大隊隊長嚴雲德最近正爲“穿衣”之事煩惱不已。一套深藍色翻領制服平平整整地放在衣櫃裏。“已經打了報告上去，表達了我們的意見和建議，但還沒有得到回覆，到10月份如果沒有另外的文件下來，這身衣服肯定得脫下來了。”嚴雲德說。
據瞭解，廣州市屠宰監察大隊是專職負責本市屠宰場和流通市場上的豬肉質量，幾乎每個星期都會進行執法檢查，而且大部分是在夜間進行。因爲查沒私宰豬而影響到屠宰場的利益，暴力抗法事件經常見諸報端。嚴隊長用數字表明瞭屠宰監察執法工作的危險性，3年來發生暴力抗法事件有300多起，打傷住院的工作人員達190餘人次。
嚴隊長表示，對於屠宰執法大隊這樣經常夜間出動執法的部門，如果沒有制服，造成工作人員被打，將在心理上對執法人員及其家屬造成很大的恐懼感。有了制服對執法隊伍的形象有一定的提升作用，辨認難度大大降低，也會給不法分子一定的震懾力。
不穿制服執法的尷尬
“一旦取消統一着裝很難表明身份……現在他們的一些工作人員穿便服出去工作，一些人竟把他們當成‘收垃圾’的。”
環境監察起步較晚容易被刁難
去年9月才成立的廣東省環境監察總隊也不在統一着裝部門之列，因此也面臨着“脫衣”的命運。廣東省環境監察總隊有關人員表示，工作人員現在都穿便服，已經將臂章、手套等衣物統一上收，具體處理只能等到上面有了明確的指示後再作安排。
廣東省環境監察總隊總隊長陳英表示，統一着裝對他們的工作有很大的好處。首先，作爲環保部門，沒有定期的檢查制度，工作機動性大，加上起步較晚，瞭解他們工作性質的人本來就少。統一服裝，有利於樹立一種整體形象。一旦取消統一着裝，很難表明他們的身份。程隊長說，現在他們的一些工作人員穿便服出去工作，一些人竟把他們簡單地等同於“收垃圾”的。
有關執法人員表示，以前他們在工作中曾遇到暴力抗法的情況。後來採用統一制服，情況改善了不少。現在一取消，可能又會出現這種情況。特別是在一些邊遠偏僻地區，少了制服的規範性和威懾性，很多人會故意刁難工作人員。
沒有制服就執不了法？
專家表態依法辦事遠勝靠服裝
中山大學政治與公共管理學院教授任劍濤認爲，在現代社會，權力本身與着裝並沒有直接的關係。一些地方的城管和保安，總是想與警察服裝在顏色、樣式上靠攏，這是對自己權力管理範圍缺乏自信，城管完全可以依據城市管理的規章制度來執法，這本身就是權威。而簡單地依附服裝，有可能使管理人員在執法行爲上不依章辦事，反而簡單粗暴。
在國外，許多警察經常穿便衣執法，亮一下警徽表明“我是警察”。任教授表示，這其實是往日權威的政治心態和社會心態在作祟。改革開放前後我國法制還不夠健全，大蓋帽、制服在人們眼裏就是代表國家權力來管理社會，但許多國家管理機構至今還沿襲着過去那種依靠統一着裝來維持國家權威的政治心理和社會心態。
在日常生活中我們常看到，城管人員來了小販一鬨而散，而城管人員走後他們又一擁而至。而從社會管理成本上講，並不是穿制服的人隨時在我們生活中存在，這就造成在有限的空間和時間段，穿制服的人偶然出現，秩序就得到了保證。但大多數情況下，穿制服的人缺席，秩序就沒有保證。
綜合執法是必由之路！
前人大委員：理順行政執法是關鍵
原廣州市人大常委會城建環資委委員沈祿秋曾撰文指出，此次整頓表面上是統一制服，其背後的目的在於理順行政與執法的關係，進一步將行政權與處罰權分離，剝離行政部門的執法權是根本目的。他指出，綜合執法是改革城市管理執法體制的必由之路。
但同時，廣州市各部門出於自己的利益和其他方面的考慮，部門執法隊伍仍在不停成立，至今已有31個專業執法隊伍。如環境監察本來早已劃規城管，但由於環保檢測的諸多數據需要配備專業技術人員，而城管的行政資源又達不到相應的水平，2003年10月又不得不成立環境監察隊進行環境生態執法。
信息多面睇
消解大蓋帽情結更急迫
根據國務院年初發出的“整頓統一着裝”通知，到今年10月，廣州將把穿制服的部門由31個削減到13個。對此，一些將被取消統一制服的執法部門大吐苦水，表示這會大大增加執法難度。其對於大蓋帽留戀之情溢於言表(詳見A4-A5版)。筆者以爲，消解大蓋帽情結比取消大蓋帽本身更重要更急迫，否則，被取消的大蓋帽不定又會被多少種“變色帽”所取代。
中國人的大蓋帽情結可謂深矣，凡是跟執法沾點邊的，肯定要戴個大蓋帽，這大概就是“中國的大蓋帽品種世界最多”的由來；那些即使跟執法部門八杆子打不着的部門，也都想方設法要弄個仿真大蓋帽來戴戴。爲什麼會如此？誠如一些專家所言，是一種威權思想在起作用。因爲“大蓋帽”是國家權力的象徵，執法部門希望藉助國家權力的威懾力，幫助其減輕執法難度。事實上，這種借來的力量的確給不少執法部門，甚至打着執法旗號的部門帶來了意想不到的行動便利。這也就是大蓋帽情結在一些部門中如此深厚的根源吧。
但如果就此深入分析，卻可以發現令人尷尬的另一面：首先大蓋帽情結深反襯出威權化身的法律本身權威弱，人們服膺的可能不是法律本身，而是一種國家權力。不是依法治國，而是依權治國，這正是目前要極力打破的封建落後思維；其次，大蓋帽給予執法者們帶來的執法便利，容易助長一些執法者不遵照法律程序辦事濫用司法、粗暴執法、以權代法、甚至徇私枉法等違法亂紀行爲的發生。事實上，這種情況已經嚴重危及到司法體系本身。執法部門對大蓋帽的依戀和依賴，反映的既是我們法律本身存在嚴重的問題，也是執法難的真實寫照。
因此，要解決大蓋帽問題，並非一紙通告就可以畢其功於一役，必須標本兼治，從根子上剷除其復生的土壤。 |
