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今年8月1日起，深圳將正式實行政府僱員制。一些幹部和專家形象地把政府僱員制的正面作用比喻爲“鮎魚效應”：在裝有沙丁魚的水箱裏放上一條鮎魚，爲了防止被鮎魚吃掉，沙丁魚只得快速遊動，纔有更大的生存機會。也有人對此提出質疑――“鮎魚”是否如期游來，“鮎魚”能否激活“沙丁魚”？
期待中的“鮎魚效應”
試行政府僱員制，深圳不是首創。2002年6月，《吉林省人民政府僱員管理試行辦法》出臺，成爲國內首個“吃螃蟹”的地區。2003年以來，上海、無錫、武漢、長沙、珠海等地紛紛試行政府僱員制。在吉林、揚州和長沙，僱員不佔行政編制，僅服務於政府某項工作或某一政府工作部門；無錫的僱員不具有行政職務，僅參與政府某一領域的業務工作；珠海僱員雖不具有行政職務，但佔用行政編制並享受公務員福利待遇。
香港特區政府推行合約僱員制度，一類爲合約公務員，另一類爲非公務員合約僱員。合約公務員主要填補公務員編制內的職位，同樣享有公務員的一般福利，但不包括退休金計劃下的退休福利及其他相關待遇。非公務員合約僱員主要是應付短期、非全職、以及無需長期或者永久保留人手的工作需要，其聘用期限一般不超過3年，也不享受任何公務員福利。
相比之下，深圳政府僱員制具有四大特色：一是在全市機關事業單位推行，而不侷限在政府機關；二是僱員佔用本單位編制名額，實行佔編不入編；三是高級僱員可以擔任行政職務，行使行政管理權；四是所有機關事業單位輔助管理、工勤崗位將一律推行僱員制。
按照深圳市人事局局長陳安仁的理解，實行政府僱員制，有利於機關事業單位建立人員能進能出的用人新機制，避免人員的固化與沉澱；有利於克服因工作職責不清而相互推諉的現象；有利於節約和控制行政成本，減輕財政負擔。由此可看出深圳市政府所期待的“鮎魚效應”，即通過實行政府僱員制，引入競爭，激活整個機關事業單位的行政效率，從而建立具有流動性的政府公務員管理模式，以減少人事管理中的腐敗，保障公平和公正。
“僱員和公務員好比鮎魚和沙丁魚，鮎魚可以激活沙丁魚，其作用是明顯的，但關鍵是沙丁魚本身要動起來，因而改變傳統選拔機制纔是治本之舉。”深圳大學當代中國政治研究所張定淮教授說，“但此點阻力甚大，改革要漸進，因此只能老人老辦法、新人新辦法，這是改革中的一個規律，深圳也概莫能外。”
僱員制不能承受之重
政府實行僱員制無疑是一個進步，但當政府僱員被賦予太多“攻城拔寨”的重任，承載太多責任之時，無論專家，還是公務員，都有着另外的種種憂慮。
僱員制能招到高素質的專家型人才嗎？這是一種擔心。按照公務員的管理條例，公務員端的是真正的“鐵飯碗”，沒有大的違紀違法現象，不會被辭退。工資福利待遇好是深圳公務員的特點，而與吉林等地實行高薪酬招徠僱員不同，深圳受聘僱員待遇將與公務員基本相同。“中國的高素質人才本來就不多，而政府支付的薪酬與私營企業相比，明顯偏低，真正的高素質專家型人才會不會屈就？”政府公務員鄧盛華博士不無擔心。
被熱切關注的“鮎魚效應”會否出現？一些人士提出，由於僱員不佔編制，不具有行政職務，不行使行政權力，也不擔任行政領導職務，在這種情況下，公務員只要明哲保身，就不會影響到自身利益，二者也不會存在競爭“衝突”。
一位不願意透露姓名的政府機關幹部提出，如何發揮和怎樣發揮僱員的積極性，是值得認真探討的。這位人士擔心，如果沒有強有力的制度作爲保障，利用僱員製造成“近親繁殖”的可能性也會很大，不排除個別領導利用權力將一些臨時人員合法化的可能。
形成共識的一個觀點是：政府部門應該對僱員制有個清醒的思路。梳理一下部門哪個位置缺乏人才，缺乏什麼樣的人才，如何使用這些人才。操之過急，匆匆上馬，只會適得其反。
體制“鮎魚”能否打破利益障礙
陳安仁表示，深圳僱員制是在政府用人機制上另闢蹊徑，既不是對現行公務員制度的革新和衝擊，也不是對事業單位職員制度的大變盤，而是與機關公務員和事業單位職員並行不悖的獨立體系。
但事情恐怕不會這麼簡單。根據制度設計，普通僱員一般不具有行政權力，不承擔行政管理職能。但這並不意味着僱員制不會觸及政府公務員體系內權力的重新分配，因爲按照深圳的規定，高級僱員可以因所聘職位的實際需要而擔任行政領導職務，行使行政管理權。
問題的另一面是如何看待公務員羣體自身的問題。相對全國而言，深圳公務員是一個相當優越的羣體，甚至在市場化人才競爭時亦不落下風，這也導致一些體制性缺陷存在難以打破的利益障礙。
“公務員羣體本身也在追求利益最大化，在內部缺乏競爭機制、監督體制不健全等體制性缺陷面前，改革只能慢慢來，僱員制只能算是一種有益的嘗試。”深圳一研究機構的人士稱，“其中的問題在於，將僱員和公務員比作鮎魚和沙丁魚，進而推出激活效應只是一種良好設想。當鮎魚只是個象徵符號，或還沒有游到自己身邊時，沙丁魚也許懶得動。而引進鮎魚和制定遊戲規則的恰恰是沙丁魚自己。改革的受益者未必是繼續改革的推動者。”
“實際上，在機關裏，激活沙丁魚的未必是鮎魚，而是改變傳統選拔機制，這是治本之道。應該說，經歷了改革開放以來的若干次重大改革之後，國民的社會心理承受能力已大大增強，改革的力度可以更大一些。”張定淮教授強調說。
五問政府僱員制
近年來，政府僱員製成爲幹部人事制度改革中熱門詞彙之一。繼吉林、上海、武漢、無錫、長沙、珠海、青島、蕪湖等地之後，深圳市將於8月1日起正式“試水”政府僱員制。社會各界的目光再次投向這一新的政府機關用人制度。
政府僱員制與公務員制度到底有什麼不同？政府僱員是否就是高薪酬？每個地方都有必要推行這一制度嗎？帶着這些問題，“新華視點”記者近日走訪了有關專家。
何種因素催生政府僱員制
2002年6月，《吉林省人民政府僱員管理試行辦法》公佈，由此政府僱員制在我國正式浮出水面。
據清華大學公共管理學院副教授任建明介紹，政府僱員制在國外很普遍。20世紀中葉以來，信息技術在政府管理中的運用越來越廣，許多國家和地區原來的公務員難以勝任相應的技術支持工作，不得不引進專門的信息技術人才。此外，在金融、法律、外貿等領域，也存在相似的情況。這是政府僱員製出現的客觀背景。
“我國一些地方推出政府僱員制，也有着同樣的考慮。”任建明說，我國人才資源結構性矛盾比較突出，在政府機關，國際金融、信息技術、國際貿易、高新技術等領域的高端人才嚴重短缺，而且政府機關在高端人才的爭奪戰中處於劣勢。
無論是吉林省以高薪向全國公開招聘省政府公安信息化應用與管理總工程師，還是無錫市以高薪招聘首席科學技術顧問，都從側面印證了這一點。上海市公共行政與人力資源研究所副研究員、市人事局公務員管理處處長徐錦林認爲：“政府僱員制，實際上是政府部門創新機制、引進急需高端人才的一種舉措。”
政府僱員制也是人事制度改革的選擇。在許多國家和地區，政務官和事務官是分開的，政務官因選舉有一定任期，事務官則相對穩定，只要不出現重大失職，個人操守沒有問題，就不會被解職。“長期如此，就不利於公務員隊伍的更新、不利於提高隊伍的活力。”任建明說，“上世紀後期以來，許多國家和地區的政府機關不斷進行人事制度改革，推行僱員制，並不斷加大僱員的比例。”
任建明認爲，“改革開放以來，我國曆史上有過數次大規模的政府機關人員裁撤，但並未形成經常性的人才流動機制，並且不斷出現反彈。爲了從根本上解決能進不能出、能上不能下的政府機關幹部人事制度弊端，一些地方在引進人才時，最終選擇了政府僱員制。”
政府僱員制與公務員制度有何區別
“政府僱員制絕不是對現行公務員制度的補充，而是一種嶄新的幹部人事制度。”徐錦林指出，兩者之間存在四大區別：
第一、適用的法律規範不同。在德國，政府機關實行雙軌制，既有公務員，也有職員(相當於我們的僱員)；公務員屬終身僱傭，與僱主即政府的關係由專門的公務員法來調整；職員屬合同僱傭，而合同是有期限的，其與政府的關係由專門的僱傭法來規範。在我國，國家公務員暫行條例明確了公務員和政府的權利和義務，而政府僱員制則是依照勞動合同來規範政府和僱員雙方的權利和義務，在法律上一般是按照勞動法來約束雙方的行爲。
第二、用人方式不一樣。無論是選任還是委任，公務員制度都是剛性的，一般來講僱傭都是終身的。而政府僱員制的用人模式與企業一樣，是市場化的，唯一不同之處就是僱主不是企業而是政府。
第三、管理方式不一樣。對公務員的管理，如錄用、考覈、獎懲等都有法律規範作爲依據，而僱員則完全按照合同進行管理，是一種企業化的管理模式。工作合同期滿後，政府可能和你續約，也可能請你另謀高就。
第四、薪酬待遇不一樣。公務員制度有一套完整的工資體系，按照職務、級別的不同，享有不同的工資，是剛性的薪酬體系。政府僱員制則是按崗定薪，並參照人才市場行情和職業風險程度上下浮動。
政府僱員制對公務員制度衝擊有多大
政府僱員制在我國一出現，就有人把它比作“鮎魚”，認爲可以激勵公務員更加努力工作，不斷提高效率和服務水平。
但不少專家認爲，許多地方的政府僱員制與公務員制度是平行的兩種制度，前者的“鮎魚效應”不會立竿見影，對公務員制度衝擊有限。
“許多地方規定，政府僱員不具有行政職務，不行使行政權力，不佔用政府行政編制，僅根據合同，服務於政府某項工作或某一政府工作部門；而公務員是終身僱傭，只要不出大錯，不違法，就不會被解職。這樣一來，端着泥飯碗的政府僱員幹得再好，也不會對端鐵飯碗的政府公務員形成威脅。”任建明說，“這就像把一條兇猛的鮎魚放進了另一隻沒裝沙丁魚的水箱，‘鮎魚效應’無從談起。”
毋庸置疑，政府僱員制把市場用人機制引入機關，對淡化政府機關的官本位色彩、打破政府機關只進不出的用人弊端、提高政府服務效率，會產生一定的促進作用。但專家認爲，目前政府僱員制還處於試點階段，人數很少，作用不可高估。
“認爲引入政府僱員制就會馬上促成公務員制度發生重大變化的想法是不現實的。我國公務員人才資源沒有開發利用好，主要是體制和機制方面的原因。”徐錦林說，“關鍵是要把政府僱員制中的一些與市場接軌的用人機制引進來，推動公務員制度的改革和完善。”
任建明則進一步建議，在條件成熟的情況下，有關方面應儘可能打通公務員崗位和政府僱員崗位的區分，不斷提高政府僱員在政府工作人員中所佔的比例。“這樣才能真正發揮政府僱員的‘鮎魚效應’，促進政府工作人員提高服務水平和工作效率。”
高薪是政府僱員制的代名詞嗎
根據吉林省2002年出臺的政府僱員制管理辦法，其資深高級僱員最高年薪將接近20萬元。此後，各地在“試水”政府僱員制時，也紛紛開出令普通百姓咂舌的薪酬：
珠海的政府僱員年薪最高可超過10萬元，蕪湖的政府僱員年薪最高可達18萬元，而無錫市在向海內外公開招聘首席科學技術顧問等7個特聘崗位人員時，開出的最高年薪達50萬元……
政府僱員的薪酬水平，無疑對現行公務員工資體系具有巨大的衝擊力。對此，吉林省人事廳負責人這樣解釋：“要真正吸引高級專門人才爲政府工作，政府就要肯於投入，就要遵循‘一流人才，一流報酬’的指導思想，對僱員實行高薪，確保選拔優秀人才。”從吉林省政府的角度而言，招聘高級政府僱員的投入的確不小：首招3名政府僱員，單是佣金3年就相當於當地普通公務員20年的收入。
“但對於高級計算機人才而言，我不認爲這樣的條件是優厚的。”吉林大學行政學院教授、人事行政學專家李德志說，“以現在的市場行情，計算機行業的高級人才在北京等大城市的年收入何止20萬元？”專家表示，人才特別是高端人才的薪酬與市場價格
“現行政府機關用人制度注重職務等級的劃分，不注重崗位的分類管理，結果導致人才價格與價值相背離：低端人才薪酬成本過高，高於市場水平，而高端人才的薪酬成本過低，低於市場水平。”徐錦林認爲。
專家認爲，政府僱員制的特點之一，就是僱員薪酬水平與市場完全接軌，即根據崗位的性質、責任和難易程度進行分類，因事設崗，因崗用人，並根據人才市場價格的實際情況確定其薪酬水平。因此，在推行政府僱員制的過程中，在一些高端人才薪酬水平上升的同時，另一些低端人才的薪酬水平則有可能下降。
推行政府僱員制應注意哪些問題
徐錦林、任建明等專家認爲，政府僱員制是一種正在試驗和探索階段的新事物，在試點和推行中要注意以下問題：
第一，各地在決定是否要引入政府僱員制的過程中，要充分考慮自身的經濟發展水平、人員素質、客觀現實需要和財政支付能力。最好先試點、總結，再規範推行。要嚴防形式主義，不管自身條件具備與否，一哄而起推行政府僱員制。
第二，由於整體制度處於探索階段，目前這一制度推行的範圍不宜過大，速度不宜過快，以確保幹部人事隊伍的基本穩定。應主要在高端人才和低端人才這兩個羣體中推行，具體地講，包括三類人員，即：技術保障類，如信息技術、網絡安全等高技術人才；行政附屬類，如檔案管理、服務人員等；決策諮詢類，如申博、申奧、重大項目等所需的人才。
第三，要科學確定政府僱員的數量，控制好政府用人成本，嚴防通過推行政府僱員制變相提高公務員的待遇、擴大政府機關人員編制，出現“閒着媳婦請保姆”的現象。
第四，目前我國還沒有關於政府僱員制的法律法規，相關法律如勞動法等的規定也很不完善。因此，有關部門應儘快着手建立和完善政府僱員制的法律制度，爲政府僱員制的推行提供法律保障。
第五，設置政府僱員薪酬標準時要進行充分調查研究，根據人才市場的具體行情確定，該高的要高上去，該降的要降下來。薪酬標準確定之後，還要根據市場變化及時調整。
第六，在政府僱員的聘用、考覈、晉升等多個環節，都應建立科學的標準和程序。對政府僱員的評價不能由領導個人說了算，要通過專家組或中介組織等方式，對其進行科學化、社會化、專業化評價。
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