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2004年第3號(總第04號)：“部分城市基礎設施國債項目建設效果的審計結果”
部分城市基礎設施國債項目建設效果的審計結果
(二○○四年七月三十日公告)
爲了促進加強城市基礎設施項目管理，提高國債資金投資效益，2003年，審計署組織對山西、河南、遼寧等28個省(區、市)的526個利用國債資金建設的城市基礎設施項目建設效果情況進行了審計，重點檢查了項目建設進展和建成後的運營情況。
一、審計的基本情況及評價意見
這次審計的範圍是，28個省(區、市)截至2002年底利用國債資金建設的城市污水和垃圾處理以及供水、供氣、供熱等城市基礎設施項目。審計的主要內容是，地方政府與國家發展改革委員會(以下簡稱國家發展改革委)及有關部門簽訂的《國債項目2002年建設任務、工程質量責任書》(簡稱《建設責任書》)中明確的有關責任的履行情況，以及項目資金管理使用和建設效果情況。審計的重點是，檢查因決策失誤、可行性研究偏離實際、規劃佈局不當、總體設計不配套、管理不善、運營條件不具備等原因造成的效益低下、損失浪費問題。審計過程中，注重採取審計與專項審計調查、真實合法審計與效益審計相結合的做法，嚴肅查處項目建設中的各類違法違規問題，分析和評價項目建設效果，促進加強國債項目管理，提高投資效益。
審計查明，1998至2002年，中央爲改善城市基礎設施落後現狀，累計安排國債資金983.88億元，用於28個省(區、市)1965個污水和垃圾處理以及供水、供氣、供熱等項目的建設，總投資達3 992億元。這次審計抽查了526個項目，其中污水處理230個，垃圾處理83個，供水157個，供氣33個，供熱23個，總投資967億元，佔這些地區城市基礎設施項目投資總額的24%。
審計結果表明，在各級政府的重視下，城市基礎設施國債項目建設取得了較好成效。截至2002年底，審計的526個項目中，已建成320個，新增日污水處理總量1300萬噸，日垃圾處理總量2.2萬噸，日供水626萬噸，日供氣684萬立方米。這些項目的建成，緩解了許多城市基礎設施薄弱的狀況，對保護和改善城市居民的生活環境，促進經濟社會的可持續發展發揮了積極的作用，產生了良好的社會效益和環境效益。但審計中也發現，部分項目建設效果比較差，沒有達到預期建設目標。
二、項目建設效果方面存在的主要問題及原因
(一)四分之一項目沒能按建設責任書或計劃建成
抽查的526個項目中，有136個未按照國家發展改革委與有關省(區、市)政府簽訂的建設責任書或項目計劃建成，其中：污水68個，垃圾18個，供水29個，供氣16個，供熱5個。這些項目尚有85.47億元投資未如期完成，佔計劃投資額的26.8%(參見圖1)。
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| 各行業逾期未建成項目所佔比重圖 |
這些項目逾期未建成的直接原因：一是前期工作薄弱，“三邊”問題比較突出；二是配套資金不落實，一些地方政府沒有完全落實建設責任，未及時足額落實配套資金。截至2003年6月，這526個項目中，中央補助國債和轉貸地方國債已到位98%，而地方配套資金只到位78%，實際缺口近100億元；三是部分利用外資項目，因對外談判、招標程序複雜等影響了建設工期；四是因城市改造、拆遷等影響管網建設。陝西省1998年在渭河沿岸建設5個污水處理工程，其中應於2002年底建成4個，但實際只建成2個，渭河污染問題仍未得到根本解決。山東省莒縣、日照、微山污水處理廠和菏澤引黃供水工程等4個項目已上報建成，但實際還有近一半工程量未完成。
(二)部分已建成項目運營效果較差
在已建成的320個項目中，有32個基本未投入運營，18個長期處於試運營或開開停停狀態，另有69個運營項目未達到當年設計生產能力，其中，污水、垃圾處理和供水項目平均實際生產能力分別只佔當年設計能力的59%、56%和33%，設備閒置問題比較突出。
造成項目不能正常運營和未達到設計能力的直接原因是：配套管網建設滯後；運營經費不足；工藝和設備設計不合理；設備質量存在嚴重問題；少數項目建設規模過大，超過了實際需要。安徽省巢湖市污水處理廠2001年6月一期工程完工後，因缺少運營資金僅試運行了一個月，二期工程完工後，也只進行了設備聯動試運行。遼寧省鞍山市西部污水處理項目投產一年來，由於運營資金不足，僅能從事維護性運轉，污水仍被直接排入太子河和大遼河，未能實現可行性研究報告中提出的集中處理城市污水、改善遼河下游地區生態環境的投資目標。山西省榆次、陽泉市兩個污水處理廠由於項目建設時沒有考慮相應的管網建設，2000年建成後一直無法投入運營。四川省阿壩州4個已建成的垃圾處理廠因設備質量嚴重不合格，處於癱瘓狀態；都江堰市污水處理廠設計能力爲每天4萬噸，因管網不配套，僅能流進污水0.15萬噸，達不到進水量的最低要求，生化處理無法運轉。甘肅省白銀市城市供水工程投產近一年來，平均日供水量不到1萬噸，不到設計能力的10%，設備利用率僅爲交付使用設備的15%。
(三)部分污水、垃圾項目處理指標不達標
在已投入運營的污水、垃圾處理項目中，有14個處理指標未達標。其直接原因是，項目設計不合理，擅自減少建設內容，降低建設標準，使項目功能和質量受到較大影響。安徽省合肥市建委等有關部門在建設南淝河治理項目過程中，一方面大幅度增加沿河兩岸景觀改造等建設內容，其中綠化與景觀用地多徵了80萬平方米，超概算達1.72億元，概算外增加燈飾景觀費用3 327萬元；另一方面又大幅削減污水管網、河道清淤等必要的建設內容，少建污水管道60公里和1座泵站，比概算減少投資1.25億元。由於大幅削減管網建設，致使原設計中的雨水、污水分流無法實現，汛期時污水直接排入河道，加之由於上游河道未進行清淤，造成淤泥堆積，嚴重影響了南淝河水污染治理效果。山東省煙臺市套子灣污水處理廠回用水處理工藝無法消除氯離子，生產的回用水氯離子嚴重超標，連綠化用水標準都難以達到。貴州省貴陽市高雁垃圾填埋場已投入使用近兩年，滲透液處理指標一直未能達標。
(四)部分項目損失浪費嚴重
審計發現，有34個項目由於管理不善、設備不合格以及工程質量缺陷等原因，存在較爲嚴重的損失浪費問題。如廣西壯族自治區北海市白水塘垃圾處理項目在設備採購過程中把關不嚴，對代理商未進行資格審查，在簽訂合同時，多處違反國際通用慣例，付款方式、期限、索賠等條款明顯不合理，已給國家造成直接經濟損失約1 900萬元，還使價值近9 200萬元的設備和廠房閒置。河南省鄭州市供水工程因前期勘察設計失誤、建設管理不善等原因造成各種損失2 716萬元。投資5.6億元的牡丹江煤氣工程因盲目建設、管理混亂、損失嚴重而停產。
從審計情況看，部分項目建設效果較差，除上述直接原因外，還存在以下一些深層次的問題：
一是政府投資項目決策機制尚不健全。由於前期規劃工作薄弱，有些地方將論證不充分、概算編制不完整的項目予以申報，甚至將已完工項目改頭換面重複申報，造成有些項目選址佈局不當、設施不配套、設計漏項多，建設規模、標準脫離當地經濟社會發展實際。
二是經營機制落後，建設和運營仍主要依賴政府。不少地方的城市基礎設施國債項目的建設和運營基本由政府承擔，資金配套、貸款擔保和彌補運行經費不足都主要依靠地方財政。項目建成後實行事業管理的模式，造成政企不分，職責不清，機構臃腫，效益低下；同時，一些地方的污水、垃圾處理收費標準偏低，難以補償運行維護費用，一方面加重了地方政府的財政負擔，另一方面也使經營者缺乏積極性，在很大程度上影響了城建和環保基礎設施國債項目的建設運營效果。
三是項目管理比較薄弱。一是90個項目執行招投標制度不嚴格。主要採取邀標、議標和指定方式，致使一些無相應資質的施工單位承攬工程，或違法轉包，層層收取管理費。如廣東火電工程總公司海南分公司不具有市政工程施工資質，在承包三亞城市污水處理項目部分管道工程後，轉包給兩家單位，收取轉包費288萬元。二是擠佔挪用建設資金4.67億元。遼寧省撫順市三寶屯污水處理項目在考察工藝和採購2 300萬元的國外設備中，出國費用就達195萬元。新疆石河子市污水處理廠在完成投資尚不到10%的情況下，業務招待費就已超支2.3倍。
三、審計建議
這次審計結束後，審計署徵求了國家發展改革委、建設部和有關省(區、市)政府及被審計單位對審計結果的意見，對查出的違法違規問題依照有關法律、法規進行了處理，並提出了整改意見。對少數項目因決策失誤、管理不善造成嚴重損失浪費及其他違法違規問題，及時向國務院作了反映，國務院領導同志均作了重要批示。有關部門和地方政府對此十分重視，積極整改，有的很快得到落實，部分違法違規問題已得到糾正，項目管理薄弱的情況也有所改善。爲進一步提高城市基礎設施國債項目建設效果，充分發揮國債投資效益，審計署建議：
(一)採取切實有效措施，解決部分項目建設滯後及不能正常運營等突出問題，儘快發揮應有效益。建議國家發展改革委等部門進一步加強國債項目建設效果的跟蹤檢查，督促地方各級政府認真落實建設責任，加快逾期未完工項目的建設。對經深入論證屬於“貪大求洋”的項目，應堅決調整建設規模；對確不需要再續建的項目，應堅決予以停批、停建；對建成後不能正常運營、實際生產能力明顯低於設計能力，以及生產指標未達標的項目，應組織專家分析原因，採取相應補救措施，儘量減少損失；對未嚴格履行建設責任，造成嚴重損失浪費的，應依照有關規定追究責任。要切實重視配套管網建設，儘量避免主體廠房與管網建設脫節的情況。
(二)完善政府投資項目決策及監管機制，從根本上解決部分項目管理不善和建設效果較差的問題。建議國家發展改革委、財政部按照中央關於健全科學決策機制和投資體制改革的要求，儘快研究建立和完善政府投資項目諮詢制度、公示制度、投資效益評審制度以及建設責任追究辦法，增強政府投資透明度，強化規劃的指導作用，提高項目決策的科學化程度和監管水平。
(三)進一步加強資金和項目管理，確保項目建設規範有序地進行。針對部分項目仍存在擠佔挪用建設資金、不嚴格實行招投標和損失浪費等問題，建議國家發展改革委會同地方各級政府進一步加大監督檢查力度，嚴格執行國家有關國債資金和項目管理的各項規定，切實做好項目的竣工驗收工作，嚴肅處理違法違規問題，確保工程質量。
(四)改革管理體制和運營機制，加快推進城市污水、垃圾處理產業化、市場化。針對目前城市基礎設施行業長期主要靠政府投資經營，實施產業化和市場化還存在不少亟待解決的問題，建議國家發展改革委會同建設部等有關部門認真總結經驗，找出存在問題，儘快研究制定城市污水和垃圾處理設施建設、運營、市場準入、市政公用產品質量標準等方面的配套政策及實施辦法，鼓勵各類所有制企業參與投資和經營，改變主要由政府投資的格局，解決政企不分的問題，完善項目管理體制和經營機制，促進國債投資更好地發揮效益。
附件：
城市基礎設施國債項目審計
涉及的28個省(市、區)名單
北京天津山西內蒙古遼寧吉林黑龍江
上海江蘇浙江福建安徽山東河南
湖北湖南廣東廣西海南四川重慶
貴州雲南西藏陝西甘肅寧夏新疆
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