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國人矚目的《突發事件應對法》按照立法計劃將在今年6月由國務院提交全國人大常委會審議，法律草案提交審議前的準備工作正在抓緊進行。今年“兩會”之後，起草單位就草案向中央有關部門、地方政府以及專家學者進一步徵求意見，目前正在消化整理各方意見，對草案進行修訂。“目前草案框架基本可行，再進行一些充實完善後就可以正式進入審議程序”，參與《突發事件應對法》草案准備工作的清華大學公共管理學院教授、博士生導師於安就有關立法問題接受《瞭望新聞週刊》專訪，發表了學術見解。
從《緊急狀態法》到《突發事件應對法》
制訂《緊急狀態法》演變成爲目前的《突發事件應對法》，原因在於立法資源的配置必須着眼於當前最急迫的社會需求。
“對於統一的應急立法，早期是進行《緊急狀態法》的制訂，其中包括極端形式的緊急狀態和普通形式的應急管理。現在的《突發事件應對法》已經不再考慮緊急狀態，而是集中規範普通的應急管理。”於安說。
起草《緊急狀態法》緣起於2003年的SARS疫情和2004年修改憲法。SARS危機初期信息不暢、協調不靈的情形表明，一事一辦或者臨機處置的經驗型、應付型辦法，已經不能適應處理當代危機事件的實際需要。而2003年12月22日，對外公佈的中共中央修憲建議中提出了“緊急狀態”的制憲問題，“緊急狀態”概念被引入我國立法。“緊急狀態”入憲，標誌着我國應急管理進入對各種不確定因素所引起的危機事件的全面法律治理階段。2003年12月，全國人大常委會公佈了十屆全國人大常務委員會立法規劃，在憲法及憲法相關法欄目的第二項提出要制訂《緊急狀態法》。清華大學公共管理學院和上海市法制辦分別接受國務院法制辦委託，着手起草立法草案建議稿。於安是清華大學緊急狀態法立法研究項目的負責人之一。而現在《突發事件應對法》法律草案涉及的突發事件包括自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全四類，已經不再考慮緊急狀態。在近兩年的立法過程中，《緊急狀態法》的制訂轉爲《突發事件應對法》，主要原因在於立法資源的配置必須着眼於當前最急迫的社會需求。
於安說，緊急狀態是一種極端的社會危機狀態。它的法律標誌是憲法規定的國家民主決策體制的運行發生嚴重障礙，公民的基本憲法權利受到嚴重限制和剝奪，這種情況在我國發生的機率很小。現在的突出問題是，局部的、不至於達到極端程度的突發公共事件頻繁發生，對我國國家和人民的利益造成嚴重損害。有資料顯示：2003年，我國因生產事故損失2500億元、各種自然災害損失1500億元、交通事故損失2000億元、衛生和傳染病突發事件損失500億元，以上共計達6500億元人民幣，相當於損失我國GDP的6%。
2004年，全國發生各類突發事件561萬起，造成21萬人死亡、175萬人受傷。全年自然災害、事故災難和社會安全事件造成的直接經濟損失超過4550億元。
2005年，各類突發公共事件所造成的生命財產損失依然觸目驚心。事故災難方面，全國發生各類事故717938起，死亡127089人。煤礦等重特大事故多發，一次死亡10人以上的特大事故134起，死亡人數同比增加17%。其中煤礦事故58起，死亡人數上升66.6%。11月發生的松花江水體污染事件，造成哈爾濱這個人口數百萬的城市停水四天，這在我國曆史上還是首次。公共衛生事件方面，秋冬時節，高致病性禽流感疫情再次降臨。短短一個月時間，內蒙古、安徽、湖南、遼寧和湖北等地先後發生H5N1亞型高致病性禽流感疫情。更爲嚴重的是，在部分地區出現人感染高致病性禽流感H5N1的病例。於安說，“這些頻繁發生的、局部的突發事件對法律需求最大。由於現代交通、通訊等科技手段在行政管理中的應用，多數突發公共事件都可以控制在普通行政應急管理的範圍之內，一般不至於危害憲法制度。行政機關對突發公共事件的控制問題，已經成爲我國應急立法中的主要問題。因此從有效利用立法資源的角度，優先制訂一部行政法意義上的《突發事件應對法》，提高應對這些頻繁發生的局部突發事件的法律能力，比制訂一部《緊急狀態法》更爲迫切。”
提高應對突發事件法律能力
《突發事件應對法》主要着眼於應對突發危機行政措施的有效性和合法性。一方面立法需要授予政府足夠的權力以有效地控制和克服危機，另一方面還要依法規範行政機關應急權力的行使，使國家和社會應對危機的代價降到最低限度。
於安告訴《瞭望新聞週刊》，現在有關規定的應急措施較多地考慮有效性，存在合法性保障機制不充分的問題。《突發事件應對法》就是着眼於提高政府應對突發事件的法律能力，使政府能在法律的框架下處理突發事件。明確在應急管理階段，政府可以採取什麼應急措施和依照什麼規則採取這些措施。保證政府運用各種應急社會資源的行爲，具有更高的透明度，更大的確定性和更強的可預見性。舉個例子，政府在應對突發事件時可能會要求公民提供財產或提供服務。這在法律上可以有不同的性質：或者屬於公民自願主動的志願行爲，不需要國家給予回報；或者屬於公民履行法律規定的普遍性公共義務，國家對此應當給予一些補助；還有就是政府應急徵收徵用私人財產和服務，政府事後應當給予補償。這些問題在《突發事件應對法》中將作出明確的規定。《突發事件應對法》可以說是一部“兜底”性的應急管理法。這主要體現在《突發事件應對法》與單項應急法的關係上。我國已經有諸多涉及突發事件的法律法規——如《防洪法》、《防震減災法》、《核電廠核設施應急救援條例》、《傳染病防治法》、《公共衛生事件應急條例》等。出現相關突發公共事件時，應當首先運用單項立法規定的措施，如果單項立法規定的措施不能克服危機，再考慮使用本法規定的應急措施。《突發事件應對法》同時也是一部應急管理的“龍頭”法。當代突發公共事件會引起一系列社會問題，需要及時動員各類行政應急資源。爲了正確運用應急權力，法律必須規定應急管理的一般原則和程序，各種應急措施也應當有一些共同性原則。這些都是《突發事件應對法》要規定的事項。總之，《突發事件應對法》不可能窮盡所有應急法律問題，但是它應當規定基本的應急管理法律規則和法律程序。
最大限度保證民主自由
《突發事件應對法》的立法目的，就是使憲法民主制度和公民的基本權利和自由，在非正常情況下得以保持和維繫，使憲法基本價值不陷入危機。
於安說，國家的人民民主制度和人民享有的自由和權利，是我們這個人民共和國賴以生存的價值基礎。但是一旦出現危害社會的突發事件，爲了維護社會共同體的利益，必須實行國家權力的集中，減少國家決策的民主程序，對公民權利和自由進行一些必要的限制，並使其承擔更多的公共義務。《突發事件應對法》的立法理念，就是在有效控制危機，維繫社會共同利益的同時，儘量將對民主和自由的影響壓縮到最低的程度。因此，平時管理與應急管理的轉換，成爲貫穿這部法律的中心。法律必須爲區分平時管理措施和應急管理措施提供界限和標準，包括從平時管理嚮應急管理的轉變條件，再從應急管理到平時管理的轉變條件。也就是說，突發事件發生時，在什麼樣的情況下允許政府從平時管理進入應急管理；當突發事件造成的危機減輕或消除時，政府怎樣立刻結束應急管理，從應急管理轉換到平時管理。這二者的轉換必須納入法律框架之中。沒有第一個轉變就不能有效、及時地控制危機，而沒有第二個轉變就可能造成應急權力的濫用，所以必須設置必要的界限。於安說，從應急管理轉換到平時管理比較從容。“我們在草案中做了一個統一的規定：當突發事件造成的危機減輕或消除，採取平時管理足以控制時，必須立即停止繼續行使應急措施。”
而從平時管理進入應急管理的轉換界限，則不易做出統一的劃分。因爲突發事件發生的類型不同、區域不同、程度不同，很難統一規定在什麼樣的情況下進入應急管理狀態。“因此我們在草案中規定，對於可預見的突發事件，採取預警制度。預警期是日常狀態和應急狀態的過渡，使公衆有一個可以接受的轉換期；對於不能預見的突發事件，則以突發事件的發生作爲平時管理進入應急管理轉換的界標。”於安同時強調，《突發事件應對法》秉承一個原則：突發事件發生後，保護人民的生命與財產安全、救助百姓，是政府的第一要務。
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