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機制體制創新是農民的要求
今年3月中共中央政治局委員、國務院副總理回良玉到安徽考察調研時指出：“千萬不可忽視農村改革，千萬不可忽視體制和機制創新。”巢湖市委書記夏望平說，他對回良玉副總理這句話印象特別深刻。
“不是上面要我們改，而是農民要改，基層幹部要改，我們自己要改。”面龐清秀、身材消瘦的範洛森看上去更像一個學者，說話的語氣十分堅定。
範洛森說，農村舊的管理模式已經成爲束縛農村生產力發展的一個重要因素。
——定位不清，職能不明，職責模糊。取消了農業稅和“三提五統”等費用之後，鄉鎮政府和幹部幹什麼？出現了許多“該管沒有管，管不好、不該管亂管，管出了問題”的現象。有人稱鄉鎮政府爲“維持會”，意思是隻能維持當地的基本穩定和政府的正常運轉，沒有精力和能力抓經濟發展和爲羣衆服務。
——黨政和事業單位機構多，吃“皇糧”的人多，運行成本高。據廬江縣的調查，鄉鎮黨政機構和事業單位有40多個，全縣人口爲119萬人，黨政機關人員和事業單位人員爲15300人，官民比例約爲1：77.7，吃“皇糧”的人包括機關黨政幹部、財政支付的事業單位人員、自收自支人員、教育系統人員、鄉鎮聘用人員。一個鄉鎮，如果按照現在的財政支出，除了人員工資外，每年至少耗費100萬元非生產性開支，其他隱性支出更難以計算。一個行政村一年的辦公室和招待費約兩萬元。
——鎮村規模過小。與市場經濟要求的人流、物流、信息流集中的規律相違背。
“我心目中的大敵是小農經濟意識和官本位，”範洛森說：“我當書記就要向這兩個敵人宣戰，我在上任的大會上就是這麼說的。”
2005年初由市漁政局長調任廬江縣委書記是範洛森自己沒想到，更是讓120萬廬江百姓擔心的一件事。廬江是一個經濟相對落後、文化相對發達、傳統積澱相對深厚的地方，幹部羣衆擔心新任書記的能力。
但上任不久，這位喜歡研究中西文化比較的書記就從農村改革的機制體制這一難點問題上動手。市委書記夏望平也是一個敢想敢幹的人，他迅速回應廬江縣委班子的想法，大力支持、熱情鼓勵先行試點，並抓住時機在全市推行。
“我把帽子放到一邊搞改革。中國有多少人，有多少能人，但又有多少人擁有縣委書記這個舞臺，機會難得呀，不幹一番事業太可惜。”範洛森感嘆道。
建立農村新體制和機制是建設社會主義新農村的需要。取消農業稅費後迫使鄉鎮政府和幹部的工作重點由收費型、管理型向服務型、法制型轉變，同時也爲鄉鎮綜合改革奠定了基礎；農村經濟和社會發展的現實，要求政府提供服務、經濟發展環境和法制保證；現代交通、通訊手段縮小了時空距離，爲鎮村規模擴大提供了條件。
夏望平說，政府職能定位是鄉鎮綜合改革的核心，鄉鎮經濟工作的主要任務是，加強政府引導，制定發展規劃，服務市場主體，營造發展環境，促進經濟社會事業發展和農民增收。鄉鎮工作的重點更多地轉到促進社會事業發展和構建和諧社會上，加快農村教育、科技、衛生、文化事業改革和發展，加強人口與計劃生育工作，探索建立農村社會保障制度，切實維護農村社會穩定。
試點縣廬江在鄉鎮機構改革上的做法具有代表性：
政府職能歸位。對涉農技術服務爲主體的管理實行以鎮塊塊管理爲主，將原鄉鎮事業單位承擔的行政管理職能收歸政府，由鎮政府承擔。將原鄉鎮農村經濟服務中心承擔的水利建設、原農經站承擔的農村土地承包管理和農村集體資產及財務與農民負擔監督管理、原土地建設管理民承擔的村鎮建設與規劃管理職能劃歸經濟發展辦公室；原文化廣播電視站承擔的文化宣傳和計劃生育服務所承擔的計生管理職能進入社會事務管理辦公室。
執法職能上收。對行業執法管理爲主體的管理實行體制上劃，以條條管理爲主。將原鄉鎮事業單位受委託承擔的國土資源、林業、農機等行政執法職能上劃縣直有關主管部門。按資源設置執法性的和事業性的站所，按鎮設立國土資源管理所，跨鄉鎮按區域綜合設置八個林業站和八個農機站，人、財、物分別上劃縣國土資源管理局、縣林業局、縣農委管理。
公益性職能整合。保留垂直管理的財政所，撤銷與財政所一個機構兩塊牌子的農稅所，將原農經站承擔的農村集體經濟組織會計覈算業務交給財政所；保留計劃生育服務所；撤銷農村經濟服務中心、文化廣播電視站，將原鄉鎮農村經濟服務中心的農技、畜牧、水產重組按鎮設立農業技術推廣服務站。
經營性職能退出。將經營服務全面放開推向市場，實行市場化方式運作。將原農村經濟服務中心承擔的農資、農機經營與動物疾病診療等經營性職能推向市場；將原鄉鎮文化廣播電視站轉製爲有線網絡公司，成爲自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的獨立的法人實體，依法開展經營和社會服務活動。原鄉鎮文化廣播電視站自收自支在編人員整體性劃入鎮有線電視網絡公司，人、財、物一併交給安廣網絡廬江分公司管理。
廬江縣石頭鎮黨委書記王永高說，綜合改革取得了成果，但鎮村的債務並沒有解決，該鎮債務1000多萬元，每個村債務平均30多萬元，成爲影響鄉鎮政府行使職能和政權建設的最大制約因素。他建議，國家爲老百姓辦好事實事，最好不要讓老百姓掏錢。
建設社會主義新農村，迫切需要加強對非營利性事業單位的投入和司法建設。據瞭解，石頭鎮農技站現有五人，主要工作是抓植保、水產和畜牧，由於經費不足，工作僅限於農作物病蟲害的測報工作、家禽家畜疫苗的發放，還不能做到有效，特別是對千家萬戶的散養進行疫苗注射。石頭鎮派出所三人，面對的是3.7萬人，鎮裏沒有法庭，鄰近的中心鎮金牛鎮有三名法官，面對的卻是附近幾個鄉鎮的12萬人。
夏望平說，作爲農村綜合改革的第一個層次鄉鎮機構改革巢湖已經基本完成，第二個層次要全面推行農村爲民服務代理制，在鄉鎮建立政務服務中心，村建立代理點。
範洛森說，目前的改革還只是階段性的成果，鞏固擴大成果的任務還比較重，尤其是加強編制管理，防止機構和人員反彈。目前的改革還主要集中在鄉鎮一級，縣級機關還基本沒有動，縣級機構怎麼改直接影響到鄉鎮綜合改革成果的鞏固和擴大。同時，鄉鎮擴大後，如何建立特色經濟，起到集聚和輻射效應，都迫切需要改革的深化。
背景資料
巢湖市於1999年撤地建市，下轄4縣1區和1個省級經濟技術開發區，總人口453萬，其中農業人口383萬。巢湖市在廬江縣先進行試點的基礎上，於2005年11月中旬在無爲縣、和縣、含山縣和居巢區等4縣區全面推開鄉鎮綜合改革。到今年3月底，4縣區均按要求順利完成了改革任務。
全市鄉鎮黨政班子成員由原來的1559人精簡爲630人，減幅達60%，鄉鎮行政編制由原來的3786名精簡爲3030名，共減少行政編制756名，減幅達20%，全市鄉鎮事業編制數由原來的4491名精簡爲3237名，減幅達28%，機構總數由原來的634個精簡爲336個，減幅達47%。
全市鄉鎮總數由101個調整爲70個，撤銷31個，平均人口由4.24萬人調整爲6.12萬人，平均國土面積由85平方公里擴大到124.8平方公里。村級人口規模由原來的平均2597人擴大到4526人，增幅爲74%。
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