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六月三日，由中國科學院研究生院主辦的“中國科學與人文論壇”在北京人民大會堂舉行，國家審計署審計長李金華就《中外審計制度之比較》進行演講，在回答聽衆提問時他強調“我未掀起審計風暴，我只是依法審計”。
本文摘自李金華6月3日在中國科學院研究生院主辦的中國科學與人文論壇上的演講，在這次演講中，審計長李金華花了相當的篇幅先對中外國家審計制度作了比較，之後再分析國內審計工作遇到的問題。這裏主要選登了關於國內審計工作遇到的問題這一部分。
審計作爲一種很專業的工作，如今爲廣大公衆所瞭解，這其中和身爲審計長的李金華不無關係。2004年，他承受着各種壓力，毅然提交審計“清單”，對7箇中央部委點名道姓一一曝光，揭開幾十億元的資金黑洞。這一舉動引發社會各界強烈震撼，“審計風暴”成爲百姓稱快的流行語。審計開始進入公衆的視野。
李金華演講雋語錄
·現在違法違規的問題很多，到哪個單位審計，說這個單位一點問題都沒有的幾乎找不到。
·有一次國務院領導同志跟我說你們得罪人，中紀委、監察部他們也得罪人，我說不一樣，他們得罪的都是壞人，被中紀委雙規，被司法機關起訴的都是壞人，我得罪的99%以上都是好人。
·轉變政府的職能，不僅要建立一個廉潔的政府，還要建立一個廉價的政府，政府的成本太高，你就是再廉潔也是浪費了納稅人的錢，你要講成本。
·退下來以後我的主觀願望是想到內部審計協會工作，我覺得我們國家內部審計有很大的潛力。
時間：2006年6月3日
地點：人民大會堂小禮堂
演講者：國家審計署審計長李金華
演講題目：中外國家審計制度之比較
我得罪的99%以上都是好人
總的來說，這些年審計工作，我覺得各級政府、單位還是做了一些工作，但是總結20多年的經驗，我們也面臨一些需要思考的問題。下面我彙報一下當前審計工作遇到三個大的主要的問題：
第一個問題，如何看待違法違規問題較爲普遍，而且總出現屢查屢犯的問題。
現在違法違規的問題很多，到哪個單位審計，說這個單位一點問題都沒有的幾乎找不到。當然違法違規有兩種情況，一種是違法違規，一種就是工作不規範，我們還是分成兩種性質。一開始有一些人就給我們提出來，你們審計機關爲什麼好多問題屢查屢犯，今年講擠佔挪用，明年還是擠佔挪用，搞了幾年還是擠佔挪用？我一下解決不了屢查屢犯的問題。爲什麼？最近我在思考這個問題，我覺得要分析，違法違規情況不一樣。
我曾經說過一句話，我們這個部門得罪人比較多。有一次國務院領導同志跟我說你們得罪人，中紀委、監察部他們也得罪人，我說不一樣，他們得罪的都是壞人，被中紀委雙規，被司法機關起訴的都是壞人，我得罪的99%以上都是好人。這個話也是講兩個意思，第一確實得罪了很多好人，很多部長、省長、市長；另外也告訴大家不要怕，審計出來有問題，但是不能否定你是好人，這也不是什麼了不起的事。這說明很多問題帶有普遍性。
以2005年爲例，我們審計幾十個部委，違法違紀是50個億，佔我們審計金額7%左右，說明情況在不斷好轉，過去都是10%以上，現在不斷下降。但是不規範的問題是多少？是345億，佔審計總金額的43%。什麼叫不規範？比如說該批的不批，該執行的不執行。類似這樣的，就是不按程序辦，也沒有說出現嚴重的違法違規問題，資金也沒有受到損失，這樣的問題還是比較多的。違法違規主要是擠佔挪用，另外就是違反科學地進行決策，造成損失浪費，還有一些就是不按照規定程序去處理履行政府的職責。應該說在一些經濟層面，貪污腐敗、經濟犯案率還是比較高的。
現在我們很多市場應該做的事政府在做。不是所有的部門，但起碼有相當一部分的部門，通過這個事情可以取得某種權力或者利益，它不交給市場。
有些部門借管理尋利益
這些年的實踐使我看到，或者使我感到我們國家在一定歷史階段當中，這些問題是不會完全避免的，或者是難以完全避免的。它是一種特定歷史時期的政治、經濟、社會現象的反映。追其原因，我覺得主要是這麼幾個方面：
首先，我們處於比較突出的二元結構社會，就是我們計劃經濟向市場經濟轉軌時期。二元結構，我覺得是我們現在社會重要的特點。城鄉二元市場經濟體制起來了，但是計劃經濟體制有一些並沒有完全退出歷史舞臺；內外二元，現在我們國有企業和外資企業享受的待遇不一樣，它是二元；公有、民營，也是二元。有二元就會帶來問題。
所謂二元，簡單地講就是雙軌制。因此由於雙軌制的出現，出現了很多機會可以讓人們利用現在制度、體制的缺陷去謀取不正當的利益。這就是當前產生這些問題的根本原因。比如說，現在我們很多市場應該做的事政府在做。不是所有的部門，但起碼有相當一部分的部門，通過這個事情可以取得某種權力或者利益，它不交給市場。因此就出現了許許多多不正常的現象。二元是要經過一定歷史階段的，完全從計劃經濟體制一步跨到社會主義市場經濟體制不可能，肯定有一個歷史階段，這個歷史階段就必然帶來很多消極和弊端的問題。
我給大家舉一個例子，最近我們對開發區稅收政策進行調查，開發區的稅收政策是二元的，和一般的稅收政策相比是二元的。結果怎麼樣？我們調查6個省區，6個省區選了80個開發區，2003年以來一共減免稅123億，把這些區的區內企業和區外企業所得稅的負擔來進行比較，區內企業所得稅負擔是10.9%，區外企業的負擔是27.6%，差17個百分點。由於有一種利益的驅動，就很隨意地擴大開發區。
這樣一來很多不是開發區的企業，也享受開發區的待遇，我們叫做區內登記區外經營。爲什麼？爲了吸引外資，吸引省外的企業到我這裏來，於是就出現了很多人爲違法違規、弄虛作假的現象。地方之間很多特殊政策，導致了稅收流失。除了正常減免稅以外，稅收流失65個億，政府用財政返還120個億，少數土地出讓金55個億，三項加起來是240個億，這些開發區可能是招商引資增加了一些稅收收入，但是實際上帶來的損失是很大的。所以這就是二元帶來的結果，現在很多問題都出在這裏，這是一個原因，就是二元結構。結構二元，我覺得是當前我們社會存在很多問題，包括社會不公等等出現的很重要的原因，也許還會存在相當長的過程。
一旦這種弄虛作假得不到懲罰，就形成了一種潛規則，誰守紀律、誰守法規就吃虧，你弄虛作假沒有事，我守規矩集團利益就受到損害，因此很多違法違規問題迅速蔓延。
執法不嚴將導致法不責衆
除了法律規定有不盡完善的地方之外，當前還有一個突出的問題就是執法不嚴。
很多問題是有法的，是有規定的，因此在這個情況下就出現了上有政策、下有對策，你不是有規定，有法制嗎？我可以繞開你，有的我可以不執行，有的我可以弄虛作假。一旦這種弄虛作假得不到懲罰，就形成了一種潛規則，誰守紀律、誰守法規就吃虧，你弄虛作假沒有事，我守規矩集團利益就受到損害，因此很多違法違規問題迅速蔓延。迅速蔓延到一定程度的時候，就形成了法不責衆。這個問題我看恐怕要從兩個方面來考慮，一個就是我們的法規怎麼讓它更適合社會主義市場經濟體制，更切合實際。比如說我們的稅率，到底確定爲一個什麼程度，怎麼通過一定的政策去招商引資，以區域劃界還是以其他的劃界，這些都要研究，就是從政策層面要研究；第二就是法規一旦制定就必須嚴格執行，現在很遺憾很多法規得不到執行，得不到執行就得不到糾正，得不到處理，我覺得這個問題是非常危險的。
中央轉移支付的渠道就像一條水渠，是很長很長的，從中央部門一直流到一個村，這個水渠是要滲水的，有的時候水流到村裏面就沒有了。
有法有規章卻沒有具體的操作性規定
第三，我覺得還有一個問題，就是我們現在有很多法，或者是規章，但是具體的操作，程序性的規定沒有，所以難以執行。
比如說舉一個簡單的例子，現在轉移支付不規範，轉移支付不規範的重要特點就是一般轉移支付太少了，佔的比例太少了，大量是專項轉移支付。專項轉移支付就是上面戴帽的，現在到底有多少專項轉移支付，有多少項目，我可以講在中國這塊土地上沒有一個人說得清楚。涉及到這種轉移支付的有幾十個部門，比如說農民資金，大概有十幾個部門涉及到農民資金的問題，分工很細，因此就出現了大類項目、小類項目都要由中央一些部門來審批。我們最近也做了一些調查，有的部門應該是管全國一些重要資金的部門，審批的項目最小的平均下來4萬多塊錢，有的部門審批項目不到20萬塊錢，我們想中央部門幹嗎要審批這些東西，成本太高。中央轉移支付的渠道就像一條水渠，是很長很長的，從中央部門一直流到一個村，這個水渠是要滲水的，有的時候水流到村裏面就沒有了。你說這完全是哪個部門的責任，它也不是，確實是有歷史遺留很多的問題，加上我們改革過程當中有成功的一面，好的一面，也會遺留一些消極一面的東西，這樣形成長期積累。
比如說，要對地方進行規範的轉移支付，你必須把中央和地方的事權劃得非常清楚，哪些事地方辦，哪些事中央辦，事權劃分清楚錢才能清楚，中央要保證地方的基本運行。怎麼保證基本運行？就要定員、定機構、定標準。現在我們有很多的標準都是沒有的。我舉一個例子，國家機關一個人到底應該有多少辦公面積？到底每一個公務員手上掌握的現代辦公工具是什麼標準？有的單位是兩臺計算機，既有臺機又有手提，很闊氣，但是有的單位沒有。有的辦公條件是新房子都蓋了，老房子還在維持。這樣就要做大量的工作來制定標準，你那個地方有多少人，有多少機構，應該怎麼運轉，標準制定好了，才能測算出自己能收多少，我能保證你運轉給你多少。現在不是，現在哪遭災了給一點，哪出事了給一點，是這樣的情形。所以這個東西，我覺得不是哪個部門的問題，而是整個政府包括財稅要深化改革的問題，就是很多制度都有，但是無法操作。
比如說2005年，我們對20個省市區地方預算進行抽查，中央預算編入地方預算是3444個億，佔中央實際轉移支付是多少？佔中央實際轉移支付的7733個億的44%，就是中央轉移支付有一半以上沒有納入地方的財政預算，完全脫離了人大的監督，有的都脫離了政府的監督。所以這裏面有很多東西是需要深化研究，去做很多具體細緻的操作性規定，現在沒有。所以，有一些東西我們喊了很多，要深化改革要怎麼樣，但是如果這些具體問題不去研究，有很多問題我認爲只在口頭上，是深化不下去的。
關鍵就是浪費得太多，有的部門，有的單位蓋一個辦公樓要花幾十個億，有的縣、鄉蓋的辦公樓都是非常闊氣的。
不落個人腰包不等於不違法違規
最後還有一個原因，就是人們理念上的偏差，就是有一種觀念，只要不落入個人腰包就沒有什麼。
同志們，有一點違法違規但不落個人腰包就沒事這種觀念是絕對錯誤的，有一些不落入個人腰包比掏個人腰包還要嚴重，有一些浪費和因爲領導人決策失誤而帶來的損失不是幾百萬、幾千萬的問題。現在都在講節約型社會，節省資源，這非常重要，還要有創新，現在就是不創新，手稍微緊一緊，節約一點，從水、從電、從紙，從各種費用節約一點，全國一年恐怕就是幾千億。我們調一次工資很難，這沒錢那沒錢，調幾十塊錢難得很，但是實際上我認爲緊一緊，省一省，我覺得還是有潛力的。關鍵就是浪費得太多，有的部門，有的單位蓋一個辦公樓要花幾十個億，有的縣、鄉蓋的辦公樓都是非常闊氣的。當然說到底，我覺得還是與我們缺乏明確的標準有很大的關係。
所以我覺得現在很多問題，不能以賺錢落不落個人腰包爲標準，而是要看是不是按照國家規定，是不是給國家造成損失浪費，是不是節省了國家的資金，這是很重要的，人們在理念，特別是領導的理念上應該有所注意或者是有所增強。
這是我所說的第一個大問題，如何看待違法違規的問題這麼普遍，屢查屢犯，我覺得是有體制、制度上的原因，也有人們理念上的原因。
現在我們國家監督的力量是很多的，人多、部門多，一方面造成一個問題，重複監督、重複檢查。還有就是“龍多不治水”，誰都能檢查，誰都不負責任。
希望建立追究監督部門責任的機制
第二個大問題，講一下如何整合力量，強化監督。
現在我們國家監督的力量也是很多的，各個部門都有，或者是很多部門都有，要講人數也不少，財政有監察專員，發改委有稽查特派員，審計、銀監會、保監會、證監會，還有其他各種專項監督很多。所以人多、部門多，一方面造成一個問題，重複監督、重複檢查。據我瞭解，有一些金融機構，有一些企業叫苦不迭，一年到頭不停地檢查，這個成本很高，有的也影響正常的業務。還有就是“龍多不治水”，誰都能檢查，誰都不負責任。什麼時候我$R$R們出了問題是追究過監督部門責任的，說這兒出了問題是你監督不到位？我作爲審計機關的領導，希望建立起一種追究監督部門的責任機制。本來就是你監督的，你是幹這個事的，你履行職責到底怎麼樣？所以我覺得現在的問題是監督力量如何整合，如何強化監督力度，不僅要有權力，而且要強調責任，我覺得這個是在深化改革當中要認真研究的問題。
權力過於集中，利用一些權力去尋租，我們有的時候制定一些法，一個法律的制定過程就是扯皮的過程，扯什麼？就是扯權，通過制定法律擴大自己的權力，這樣下去是不行的。
政府不僅是廉潔的還應是廉價的
第三個大問題，我想要進一步深化政府的體制改革，搞好政府的職能轉變。
政府體制改革這幾年是取得很大成就的，特別是依法行政方面有非常顯著的進步，總體來說社會評價還是很好的，但是我覺得現在很多問題，經濟利益上的問題，社會上的問題，認真分析，最終是由於我們政府的改革還不到位造成的。權力過於集中，利用一些權力去尋租，我們有的時候制定一些法，一個法律的制定過程就是扯皮的過程，扯什麼？就是扯權，通過制定法律擴大自己的權力，這樣下去是不行的。政府怎麼深化政府的改革，該交給市場的交給市場，該交給中介組織的交給中介組織，政府真正履行自己的職責。
這方面我研究不夠，但是我能有這種感覺，現在很多問題要解決，必須深化政府體制改革。轉變政府的職能，不僅要建立一個廉潔的政府，還要建立一個廉價的政府，政府的成本太高，你就是再廉潔也是浪費了納稅人的錢，你要講成本。現在我們有一些運行成本太高。所以我希望很多問題通過深化政府改革，通過深化政府體制改革，轉變政府職能，能從根本上得到一些解決。
現場答問：審計風暴不是我掀起的，所以今後我也不會掀起審計風暴。
問：在你們的工作當中如何保持審計機關內部的公正性和廉潔性？另外還有一個問題就是你如果以後不從事審計工作，你希望從事什麼工作？
答：謝謝你對我今後出路的關心。這和審計署的體制有關係。在西方的審計機關有議會專門機構，我們屬於國務院的一個部門，還是有國務院監督。主要就是財政收支有規定、有標準，根本的問題就是審計人員和被審查的企業不準聯繫，我們有八不準的規定，我這裏不詳細說了。我感覺到審計的獨立性根本在於它必須和被審單位不進行聯繫才能保持獨立性。退下來以後我的主觀願望是想到內部審計協會工作，我覺得我們國家內部審計有很大的潛力，有很多工作可做。謝謝你！
問：你每一次在人大講到科學院的時候都談到相同的問題。科學院的經費大多數來源於國家，但是目前出現兩個問題，就是國家劃撥的經費往往晚於科研項目的起步，所以擠佔挪用的問題確實存在。第二就是科研經費細化不夠。爲什麼細化不夠？因爲是科研的細化是逐步的，只有隨着科研的進展，科研經費才能細化到位。你今年在人大講這個問題，明年在人大還講這個問題。這個問題怎麼看，今後怎麼辦？
答：你提的這個問題我覺得帶有普遍性。很多問題它是違反規定的，或者是不符合規定的，但是不符合規定，違反規定的問題有多種原因，有客觀原因，有主觀原因。主觀原因，自身的原因顯然要立即糾正，但是有一些是由於制度、體制造成的，怎麼辦？我個人認爲儘管是制度、體制造成的，審計機關也必須提出來，不等於說這個問題目前解決不了我就不提出來。
有一些問題，我說過，要喊它3至5年，可能纔有一點回應。我舉一個例子，部門細化預算，我們整整提了5年，最後纔得到國務院、人大和有關部門的採納，5年吶。現在我們喊的，比如說規範財政轉移支付，我知道目前是做不到的，但是我也準備喊5年，甚至喊8年。同樣，科研經費也有一個怎麼科學細化的問題，不能由於客觀原因現在是這樣，這樣做就是對的，只能說這樣做是不對的，但是有客觀原因。所以我要喊，喊得大家都知道，有關部門共同解決它，我的目的就達到了。謝謝！
問：我是中央財經大學的學生，想問你兩個問題。在2004年你掀起這一場審計風暴，對經濟黑洞的遏制有很大的作用，以後你還會掀起審計風暴嗎？第二個問題，作爲你的校友想問一下，中央財經大學對你的整個人生有什麼樣的影響？
答：首先一句話，審計風暴不是我掀起的，所以今後我也不會掀起審計風暴。我覺得風暴不解決問題，而且風暴帶來的傷害是很大的，像前一階段東南沿海的風暴就造成很大的災難。但是我可以保證一條，只要我在審計崗位上一天，我就要依法履行自己的職責。我覺得根本的問題就是依法，法律授予我的職責，我應該義無反顧去履行，這是回答你第一個問題。
第二個問題，我也是上過大學的，我可以告訴同學，我的世界觀及一些看問題的方法和一些知識，除了中學以外，大學裏面對我影響是很大的。我上學的時候有一個特點，很多老師都是從財政部、銀行過來的，他們有充分的實踐經驗，所以我們這一批學生畢業以後實務能力很強。因此，學習的時候一定要注重實踐，注重正確的世界觀的形成。我曾經說過，上了這麼多的學校，從小學到大學對我影響最大的是兩門課，一門課是語文，教我認字和寫作；第二門是哲學，教我怎麼思考問題。謝謝！
演講者小傳：李金華，1943年7月出生，中央財政金融學院金融專業畢業，1985年至1997年任審計署副審計長，1998年3月起任國家審計署審計長、黨組書記，中共第十五屆、第十六屆中央委員。
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