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“發改委現在忙壞了，週週都開會，一連串的會。”一位參加過國家發改委召集的收入分配改革方案徵求意見會的專家說，自中共中央政治局5月26日開會討論收入分配改革以來，這一話題在一個多月來持續“發酵”。
而記者獲悉，負責改革方案起草的國家發改委早在去年9月已拿出一份關於推進收入分配製度改革的意見草案初稿之後，就開始進入了“一連串的會”。
其中較大規模的有兩次：先是找地方協商——去年12月發改委在武漢召開七省市地方座談會，然後是部委討論——今年2月10日發改委召集有財政部、人事部、勞動和社會保障部、農業部、民政部、國家稅務總局和國資委等部門參加的座談。討論的都是這份改革意見初稿。
據悉，經過一個個地徵求意見，意見初稿還要做進一步修改。據最樂觀的估計，“今年年底能出來就不錯了。”
輕重緩急三步棋
據瞭解，醞釀中的這個初稿有一個很宏觀的、涉及面極爲廣泛的政策框架。它以“調高、擴中、保低”爲紅線，涵蓋初次分配、二次分配和對分配秩序的規範整頓，確定了收入分配改革的重點：
初次分配方面，要建立完善市場機會均等、公平競爭的機制，使初次分配真正與勞動和貢獻掛鉤；
再分配方面，建立保障低收入羣體的基本生活，加大對高收入的調節力度；
在機制和制度上，規範要素分配的原則和方式，實現分配秩序規範、分配關係合理，遏制並縮小收入分配差距。
而整個改革步驟的安排，則根據輕重緩急，區分爲三個層次：“當前較爲緊迫的問題”、“推動改革和制度建設”、“加強收入分配基礎建設和戰略調整”，共包括15個方面的改革內容。
採取這一策略是考慮到，作爲一項涉及範圍廣、利益格局複雜、調整難度大的綜合性改革，“既要注重短期內通過解決突出問題取得明顯成效，又要爲中長期內形成合理有序的分配秩序和分配格局創造條件”，“根據國情實施可操作的漸進式改革方略”。
“保低”優先
三個層次當中，“當前較爲緊迫的問題”被鎖定爲“保低”，參與實施的部委主要是民政部和農業部，改革措施包括：
健全城鄉最低生活保障制度；
加大對城鄉特困羣衆的救濟救助工作力度；
堅持“多予、少取、放活”的方針，千方百計增加農民收入。
意見草稿將扶貧濟困作爲收入分配改革的“重中之重”，要規範和提高最低生活保障標準，合理確定範圍和對象。低保的重點考慮範圍包括因爲企業改組改制、缺乏勞動技能和生活來源、資源枯竭城市工礦區和老工業基地的困難羣體。
同時，農村最低生活保障制度也被考慮。
據國務院扶貧辦主任劉堅透露，到2005年底，全國農村沒有解決溫飽的貧困人口有2365萬人，低收入貧困人口有4067萬人，合計6432萬人。將農民納入低保範圍是不少人的呼聲，不久前經濟學家吳敬璉也公開提出這一主張，但反對的聲音認爲這不切實際，超越了現階段國情。
楊宜勇表示，全民低保是遲早的事情，關鍵的問題是錢如何解決，現在提的精神是探索，“只能一步步來”。
而一位發改委系統人士透露，國家正在考慮重新啓動上世紀九十年代中止的農村低保，思路是鼓勵和引導有條件的地區先試點，山東、江蘇、浙江等一些地方原來基礎比較好，發改委會去調研。
社會救濟救助方面，發改委力圖形成“覆蓋範圍廣、綜合性強的”網絡，完善城鄉醫療、教育、住房和司法等方面的專項救助工作機制。
農民增收方面則延續近幾年涉農文件的精神，涉及財稅、金融、教育、衛生、基礎設施建設等方面，並提出改善農民進城務工環境、確保農民工工資支付等。
中國社科院社會學研究所副所長李培林分析說，“保低”的三條措施，有的已經在開展，有的最近一兩年可以落實，容易做的會盡快推進。
“調高”之刃
在解決“較爲緊迫”的“保低”問題的同時，“調高”也被提上議事日程。
“解決壟斷行業收入分配和公務員工資問題是關鍵。”國家行政學院王玉凱教授認爲，因爲這實際上都涉及政府自身的規範化，同時也和民衆的“公平感受”相關。
發改委也認爲，當前收入分配的諸多問題，主要還是因爲體制和政策性的原因。現實社會富裕階層中，相當部分是靠制度性壟斷、特殊政策、法治不健全，包括不合理佔有國有資源和資產、偷稅漏稅等因素實現的。
因此，意見草稿在第二個層次的“推動改革和制度建設”的七方面措施中，有三條是直接針對壟斷行業收入分配和公務員工資問題的：
——加強對壟斷行業和國有企業收入分配的監管；
——構建規範的國家公職人員工資制度；
——嚴格對土地等要素資源的宏觀管理。
其中，監管壟斷行業和國企收入分配成爲首要措施。意見初稿提到要繼續推進電信、電力、民航、金融、鐵道、郵政和公用事業等行業改革，建立平等公開的、市場競爭的收入分配秩序。
發改委系統一位人士分析說，對壟斷行業和國企的利潤和收入，“關鍵是要區分哪部分是因爲壟斷地位而取得的，哪部分是因爲經營業績取得的。對前者應該納入公共預算，由全民分享。”從今年3月開徵的石油特別收益金，到財政部、國資委正在醞釀的國有資產預算編制制度，實際上已在這方面有所動作。
改革綜合推進
第二層次的“推動改革和制度建設”包括七方面措施，其中有五項中長期的部署。
至於第三層次，從加強收入分配基礎建設和戰略調整的角度考慮，意見初稿也提出了五條改革措施。
上述這些措施中，既包括初次分配領域政府可以有所作爲的方面，如壟斷行業和國企收入分配，公職人員工資改革，市場要素資源收益管理等，又包括財政、稅收等方面的二次分配措施，同時還考慮到打擊違法收入和腐敗行爲。
這些措施的參與部門包括髮改委、財政部、勞動和社會保障部、國資委、國家稅務總局、國土資源部、人事部、衛生部、監察部、司法部和公安部等諸多宏觀管理和行政執法部門。
“這次的方案是一個系統化的設計，從整體格局考慮。”汪玉凱表示。儘管方案根據實際需要區分輕重緩急，確定了三個層次的措施，但汪玉凱認爲，整個改革還是要各個方面“齊頭並進”。
有一些是中期和長期要做的事情，短期內難以做大的調整，“比如說財政稅收上的改革，像個人財產申報制度等基礎都還沒有，就很難推。”不過意見草案第三部分已經考慮到了收入分配基礎建設和戰略調整的問題，比如個人收入檢測體系建設，就有利於財稅上的監控。
協調與掣肘
發改委這個龐大的方案和政策框架，牽涉到中央14個部委和單位。如此一臺巨型的改革機器怎樣“動”起來，各個零件怎樣有條不紊地運作，着實讓決策層頭痛不已。
“由發改委牽頭，14個部委和單位分工負責，這樣便於政策間協調形成合力”。汪玉凱主張說。
有關意見也在考慮適時成立國家高層次的統管收入分配製度改革的組織機構，綜合協調和組織對各級政府部門、法定機構、國有企事業單位收入分配的監督管理。
不過，李培林認爲，關鍵不是再另設專門機構，“現有的機構完全可以做了，關鍵是做好分工和協調，從通盤考慮上理順實施機制，避免部門利益的掣肘。”
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