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律師寄往北京的特快專遞
經過整整3個月的調查和準備，河南省法律界較有影響的10名律師，終於把兩份《法律建議》寄往了全國人大常委會和國務院。在這兩份寄往國家最高權力機關常設機構和最高行政機關的“建議書”中，10名律師明確提出，“全國各地暫住證及類似制度嚴重違反法律，應予審查撤銷”。
在我國存在了近20年的暫住證制度，一直是社會學和法學界專家聯合“聲討”的對象。2003年《行政許可法》頒佈後，全國許多城市都相繼取消了該制度。但從今年年初開始，全國一些省市的公安機關，在“治安形勢反彈”的壓力下，發出了“恢復辦理暫住證制度”的呼聲。
2003年7月，瀋陽率先在全國取消暫住證，2005年12月，又宣佈恢復。
十律師“上書”建議取消暫住證
12月15晚，10名律師的代表、河南點石律師事務所的樊鴻烈律師，向本報記者出示了這兩份“建議”的底稿。10名律師在“建議”中用六部分、約2500字闡述了他們的主要觀點。
他們首先引用社會學觀點，公民只要離開自己的家鄉，就會被當地居民稱作“外地人”；而社會的進步和經濟的發展，從某種意義上來看，應該是全民參與的過程。全民參與經濟建設，必然帶來人口遷徙、流動人口管理等各種問題，這是社會的客觀規律。政府不應該用行政的手段干預社會的客觀規律，出臺限制國民正常流動的措施。
在法律層面上，10名律師認爲，2004年7月1日實施的《行政許可法》沒有賦予國務院各部委(如公安部、財政部等)和省級政府設立行政許可的權利，所以原來由其發佈的行政規章不應該繼續執行。儘管省級政府可以設立爲期一年的臨時許可，但是一年後他們必須報請同級人大批准、形成法規後公佈。然而到現在爲止，全國沒有一個省級政府通過有關暫住證的行政法規。
樊鴻烈律師接受本報記者採訪時堅持認爲：針對外地人羣辦理，並且不辦暫住證就不允許在本地居住，這樣的規定是典型的行政許可行爲；一名中華人民共和國的公民，在自己的國度裏還需要辦理“暫住證”，這不符合最基本的法律精神。
本地人的“優越感”遭社會學家質疑
10名律師的行動，緣於去年鄭州市相關部門準備悄然推行的“居住證”制度和鄭州市法制局今年9月14日在當地媒體發佈的一個政府決定的討論稿。
2005年11月初，鄭州市部分城中村以“警務區”的名義，向租住該村的外地人發佈“通知”，要求必須辦理“居住證”，否則限期搬離。
《大河報》於當月11日刊發了一篇名爲《居住證集體亮相鄭州“城中村”》的調查報道，並引用法學專家的觀點對此進行了質疑。此後，鄭州市公安局公開表態稱，“公安部門沒有宣佈恢復辦理暫住證，也不知道是哪個部門具體組織的”。
今年9月14日，鄭州市法制局在當地主流媒體發佈了《鄭州市暫住人口登記規定》(徵求意見稿)的全文，面向社會徵求民意。
《河南商報》在隨後的採訪中，向社會發放了數百份民意調查表，徵求外地人和鄭州本地人對恢復辦理暫住證的態度。結果顯示，近80%的外地人堅決反對恢復辦理暫住證；而58%的鄭州本地人，卻對該制度的重新實施表示了贊成和支持。
面對這種民意的尷尬反差，河南財經學院社會學教授劉志梅女士接受本報記者採訪時說：“這個結果顯然表明，本地人有優越感，但是這種感覺是內心深處的‘歧視感’在起作用。我們假設一下，如果一個鄭州人到北京去，還回答同樣的問題，會產生什麼樣的結果？恐怕不說，大家已經知道答案了。”
率先取消暫住證瀋陽稱有些“倉促”
10名“較真兒”的律師不僅把目光放在自己生活的城市。在“建議書”中，他們還專門提到了率先取消暫住證制度的瀋陽市和暫住證制度飽受爭議的廣東省等地。
2003年7月22日，瀋陽市取消了辦理“暫住證”，隨後，該市一名副市長在接受《瀋陽日報》記者採訪時表示，“暫住證制度涉嫌違反《行政許可法》”。此後幾個月內，全國許多城市都相繼或明或暗地取消了暫住證制度，鄭州市也在此列。29個月後的2005年12月，《瀋陽日報》又報道，瀋陽將再次恢復辦理針對外地人的暫住證(居住證)制度。
之後，全國各地公安機關都以治安形勢、案件反彈等理由恢復了針對外地人的暫住證制度。
12月20日，記者連線了瀋陽市公安局相關科室，證實了瀋陽市公安機關在暫住證(居住證)上的不同政策。這名不願透露姓名的工作人員表示：“暫住證取消後，對流動人口的管理困難很大，也遇到了不少問題。三年前作出的決定確實比較倉促。”
該局戶政處一名工作人員還告訴記者：“我們是從今年5月1日起，要求外來人口到公安機關辦理居住證的。居住證不僅能起到管理的作用，還在子女入學、工傷保險等方面享受一些待遇。外來人口是必須要辦的，不辦肯定不行。”
當地政府表態稱會“綜合考慮”
12月15日，樊鴻烈等律師將建議書送到了河南省政府和鄭州市政府。
12月20日上午，鄭州市法制局的趙慧英女士在接受本報記者電話採訪時透露，鄭州市法制局已經安排專人當面聽取了律師代表的意見，會綜合考慮治安形勢等各方面因素，最終作出決定。但是關鍵要看他們的堅持是不是有道理、是不是正確。如果他們堅持的前提是錯誤的，就不存在爭議的問題。” 河南省政府法制辦公室法規處一位姓魯的女士表示，鄭州市政府的規定目前只是討論稿，正處於公開徵求意見階段，不存在撤銷的問題；至於律師們堅持的暫住證違反行政許可法的問題，她認爲確實存有爭議——暫住證屬於行政審批，但並不是所有的行政審批都是法律意義上的行政許可。 管理外來人員可查驗身份證
10名律師在致全國人大常委會和國務院“建議書”的最後寫道：全國人大常委會2006年頒佈實施了《居民身份證法》，該法已經對人口流動管理的證件問題作了詳細規定。有關部門對流動人口的管理，完全可以通過加強對身份證的查驗有效進行。
此外，2006年實施的《治安管理處罰法》也明確規定了對流動人口的身份證件登記制度。以上兩部法律，已經足以解決對流動人口的管理問題，根本沒有必要再採取暫住證制度。
暫住證在各地的“生存狀態”
上海居住證暫住證暫時並行
上海新的居住證制度即將啓動。在新的居住證規定出臺以後，原先的暫住證制度是否取消成爲關注的焦點。有關部門人員表示，兩證將逐步並軌。
杭州修改法規方便外來暫住人員
取消暫住證作爲外來人員租房、領取《外來人員就業證》的前提條件的規定，使法規的有關規定更符合《行政許可法》的精神。
武漢將取消暫住證
武漢市有關負責人表示，目前實施暫住證的依據與《行政許可法》相牴觸，因此，取消這一證件，在全國各大城市已是大勢所趨。
十名律師給國務院的信
河南省法律界較有影響的10名律師，近日將兩份《法律建議》寄往了全國人大常委會和國務院。在這兩份寄往國家最高權力機關常設機構和最高行政機關的“建議書”中，10名律師明確提出，“全國各地暫住證及類似制度嚴重違反法律，應予審查撤銷”。以下爲致國務院建議全文：
國務院：
我們是河南省的十名律師，在多年的法律實踐中，我們共同發現了一個重大、也是重要的法律問題——各地政府紛紛越權或者違法，出臺針對外地人辦理暫住證件的制度。根據《憲法》有關規定，特向你們反映，並希望得到重視和回覆。
一經濟建設過程中的人口遷徙，是客觀規律。戶籍制度改革是近些年來國家相關部門積極推進的一項措施，也是民心所向的政策工程。客觀的說，改革本身引起了全國人民的高度關注。針對流動人口(外地人)如何管理的問題上，我們認爲應該由國務院經過慎重調研和充分考察後，制定行政法規予以規範。因爲，“外地人”的概念，是隨着公民自由遷徙而產生的自然現象。比如，河南人到北京工作，他是外地人；相對的，北京人到河南來，那麼他就成了外地人。廣義地來理解，公民只要離開自己的家鄉，那麼他就可以被當地居民稱作“外地人”。而社會的進步和經濟的發展，從某種意義上來看，應該是全民參與的過程。全民參與經濟建設，必然帶來人口遷徙、流動人口管理等各種問題，這是社會規律。政府有義務在法律的框架內，遵循規律管理好這個較爲複雜的社會問題。
從法律的角度來看，《憲法》第42條規定：國家通過各種途徑創造勞動就業條件。根據人員流動的狀況，據我們瞭解，目前流動人口絕大部分爲外出務工人員，暫住證制度不僅沒有給他們創造勞動就業條件，反而限制了他們的正常就業。
二全國各地存在的暫住證制度，均屬違法行爲。2003年8月27日由全國人大常委會通過並頒佈的《中華人民共和國行政許可法》，嚴格規定了各級行政部門設立行政許可的諸多條件。該法通過後不久，東北某市一名副市長便公開宣佈，取消該市實行多年的暫住證制度。在解釋取消原因是，該領導表示“因爲暫住證制度與法律相沖突，必須取消”。此後一段時間內，全國絕大部分城市或公開、或暗中都取消了該制度。我們認爲，在“行政許可法”頒佈之後，原來在我國實行多年的暫住證制度確實已經違法。各地取消此制度應該是正確的，也是尊重法律的基本體現。
因爲，“行政許可法”沒有賦予國務院部委(如，公安部、財政部等)設立行政許可的權利，所以原來由其發佈的行政規章不應該繼續執行。從法律地位來看，根據“憲法”和“立法法”的規定，下位法和上位法相牴觸時，下位法規定當然失效。
三鄭州市公開請市民討論要不要恢復辦理暫住證制度，實屬荒唐。今年9月14日，鄭州市政府通過當地主流媒體，發佈《鄭州市暫住人口登記規定》(徵求意見搞)。該討論稿明確規定“爲了更好的管理流動人口，對在鄭州居住30天以上的外來人口辦理‘居住證’……不按要求辦理的，由公安機關給予警告、處以50元罰款”。
我們認爲，鄭州市政府欲實行的暫住證制度屬於典型的行政許可規定，並且很明顯把對象定在了外地人羣身上。按照“行政許可法”的規定，在國家的層面上，設立行政許可應該依照法律進行；尚沒有制定的法律的，行政法規可以設定行政許可；必要時，國務院可以採用發佈決定的方式設定行政許可。
在地方設立行政許可的的層面上，因行政管理的需要確需立即實行行政許可的，省級人民政府規章可以設定臨時性的行政許可。臨時許可實施滿一年，需要繼續實施的應當提請本級人大人大及其常委會制定地方性法規。
該法第15條第2款的規定，地方法規和省人民政府規章不得設定應當由國家統一確定的，公民的資格、行政許可；……其設定的行政許可不得限制其他地區的個人到本地區從事生產經營和提供服務。
總上，我們認爲，《鄭州市暫住人口登記規定》(徵求意見搞)的出臺是違法的。
四省政府該糾正沒有糾正，工作顯有過錯。今年11月底，我們注意到河南省政府在一個清理機關亂收費的文件中，公然認可各級公安機關收取暫住證工本費。實質上，同意了各地政府辦理暫住證的違法行爲。工作顯有過錯，應當予以糾正。
五人口管理已有完備法律可依。全國人大常委會2006年頒佈實施了《居民身份證法》，該法已經對人口流動管理的證件問題，作了詳細規定。有關部門對流動人口的管理，完全可以通過加強對身份證的查驗有效進行。
此外，2006年實施的“治安管理處罰法”第56、57條也明確規定了，對流動人口的身份證件登記制度。
以上兩部法律，已經足以解決對流動人口的管理問題，根本沒有必要再採取暫住證制度。
六建議國務院依據“行政許可法”精神，審查全國各地暫住證規定，並予以撤消。據我們瞭解，目前我國包括北京、廣州等經濟發達城市、以及北方一部分欠發達城市，依然在使用已經違法的暫住證制度。
爲此，我們特建議國務院能夠對各地存在的暫住證制度以及類似制度，進行清理；並對身份證的使用、查驗、登記等情況，制定更爲詳細的實施細則。或提請全國人大常委會就上述問題制定制定法律，以統一國家關於流動人口管理的法律制度，爲建設憲法規定的社會主義法制國家作出貢獻！
建議人：
河南點石律師事物所樊鴻烈律師
河南點石律師事物所胡劍南律師
河南點石律師事物所段笑永律師
河南點石律師事物所黃 昆律師
河南點石律師事物所王志堅律師
河南天基律師事物所宋俊萍律師
河南顯赫律師事物所宋醫峯律師
河南金博大律師事物所戶建勳律師
河南昊中律師事物所王 成律師
河南天翔律師事物所陳志紅律師
2006年12月15日
(畢遠)
十名律師給全國人大常委會的信
河南省法律界較有影響的10名律師，近日將兩份《法律建議》寄往了全國人大常委會和國務院。在這兩份寄往國家最高權力機關常設機構和最高行政機關的“建議書”中，10名律師明確提出，“全國各地暫住證及類似制度嚴重違反法律，應予審查撤銷”。以下爲致全國人大常委會建議全文：
尊敬的全國人大常委會：
我們是河南省省會鄭州市的十名律師，在多年的法律實踐中，我們共同發現了一個重大、也是重要的法律問題——各地政府紛紛越權或者違法，出臺針對外地人辦理暫住證件的制度。根據《憲法》有關規定，特向你們反映，並希望得到重視和回覆。
一經濟建設過程中的人口遷徙，是客觀規律。戶籍制度改革是近些年來國家相關部門積極推進的一項措施，也是民心所向的政策工程。客觀的說，改革本身引起了全國人民的高度關注。針對流動人口(外地人)如何管理的問題上，我們認爲應該由國務院經過慎重調研和充分考察後，制定行政法規予以規範。因爲，“外地人”的概念，是隨着公民自由遷徙而產生的自然現象。比如，河南人到北京工作，他是外地人；相對的，北京人到河南來，那麼他就成了外地人。廣義地來理解，公民只要離開自己的家鄉，那麼他就可以被當地居民稱作“外地人”。而社會的進步和經濟的發展，從某種意義上來看，應該是全民參與的過程。全民參與經濟建設，必然帶來人口遷徙、流動人口管理等各種問題，這是社會規律。政府有義務在法律的框架內，遵循規律管理好這個較爲複雜的社會問題。
從法律的角度來看，《憲法》第42條規定：國家通過各種途徑創造勞動就業條件。根據人員流動的狀況，據我們瞭解，目前流動人口絕大部分爲外出務工人員，暫住證制度不僅沒有給他們創造勞動就業條件，反而限制了他們的正常就業。
二全國各地存在的暫住證制度，均屬違法行爲。2003年8月27日由全國人大常委會通過並頒佈的《中華人民共和國行政許可法》，嚴格規定了各級行政部門設立行政許可的諸多條件。該法通過後不久，東北某市一名副市長便公開宣佈，取消該市實行多年的暫住證制度。在解釋取消原因是，該領導表示“因爲暫住證制度與法律相沖突，必須取消”。此後一段時間內，全國絕大部分城市或公開、或暗中都取消了該制度。我們認爲，在“行政許可法”頒佈之後，原來在我國實行多年的暫住證制度確實已經違法。各地取消此制度應該是正確的，也是尊重法律的基本體現。
因爲，“行政許可法”沒有賦予國務院部委(如，公安部、財政部等)設立行政許可的權利，所以原來由其發佈的行政規章不應該繼續執行。從法律地位來看，根據“憲法”和“立法法”的規定，下位法和上位法相牴觸時，下位法規定當然失效。
三鄭州市公開請市民討論要不要恢復辦理暫住證制度，實屬荒唐。今年9月14日，鄭州市政府通過當地主流媒體，發佈《鄭州市暫住人口登記規定》(徵求意見搞)。該討論稿明確規定“爲了更好的管理流動人口，對在鄭州居住30天以上的外來人口辦理‘居住證’……不按要求辦理的，由公安機關給予警告、處以50元罰款”。
我們認爲，鄭州市政府欲實行的暫住證制度屬於典型的行政許可規定，並且很明顯把對象定在了外地人羣身上。按照“行政許可法”的規定，在國家的層面上，設立行政許可應該依照法律進行；尚沒有制定的法律的，行政法規可以設定行政許可；必要時，國務院可以採用發佈決定的方式設定行政許可。
在地方設立行政許可的的層面上，因行政管理的需要確需立即實行行政許可的，省級人民政府規章可以設定臨時性的行政許可。臨時許可實施滿一年，需要繼續實施的應當提請本級人大人大及其常委會制定地方性法規。
該法第15條第2款的規定，地方法規和省人民政府規章不得設定應當由國家統一確定的，公民的資格、行政許可；……其設定的行政許可不得限制其他地區的個人到本地區從事生產經營和提供服務。
總上，我們認爲，《鄭州市暫住人口登記規定》(徵求意見搞)的出臺是違法的。
四省政府該糾正沒有糾正，工作顯有過錯。今年11月底，我們注意到河南省政府在一個清理機關亂收費的文件中，公然認可各級公安機關收取暫住證工本費。實質上，同意了各地政府辦理暫住證的違法行爲。工作顯有過錯，應當予以糾正。
五人口管理已有完備法律可依。全國人大常委會2006年頒佈實施了《居民身份證法》，該法已經對人口流動管理的證件問題，作了詳細規定。有關部門對流動人口的管理，完全可以通過加強對身份證的查驗有效進行。
此外，2006年實施的“治安管理處罰法”第56、57條也明確規定了，對流動人口的身份證件登記制度。
以上兩部法律，已經足以解決對流動人口的管理問題，根本沒有必要再採取暫住證制度。
六建議全國人大依據“行政許可法”精神，審查全國各地類似規定，並予以撤消。據我們瞭解，目前我國包括北京、廣州等經濟發達城市、以及北方一部分欠發達城市，依然在使用已經違法的暫住證制度。
爲此，我們特建議全國人大常委會能夠對各地存在的暫住證制度以及類似制度，進行清理；並對身份證的使用、查驗、登記等情況，制定更爲詳細的法律制度。或督促國務院就上述問題制定實施細則，以統一國家關於流動人口管理的法律制度，爲憲法規定的建設社會主義法制國家作出貢獻！
建議人：
河南點石律師事物所樊鴻烈律師
河南點石律師事物所胡劍南律師
河南點石律師事物所段笑永律師
河南點石律師事物所黃 昆律師
河南點石律師事物所王志堅律師
河南天基律師事物所宋俊萍律師
河南顯赫律師事物所宋醫峯律師
河南金博大律師事物所戶建勳律師
河南昊中律師事物所王 成律師
河南天翔律師事物所陳志紅律師
2006年12月15日
(畢遠)
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