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三、實施綜合減災戰略，加強巨災風險防範體系建設
黨的十七大提出，要完善突發事件應急管理機制，強化防災減災工作，加強應對氣候變化能力建設。面對國際減輕災害風險戰略與行動的新趨向，着眼全球變暖造成的巨災風險發生的可能性增加，加快建立巨災風險防範體系、全面提高國家和全社會的抗風險能力已迫在眉睫。
1.制定綜合減災戰略和減災規劃
加快完成減災戰略的轉變。首先，在已有的部門或行業減災工作基礎上，形成中央和地方各級政府的綜合減災體系，整合減災資源，防範各類災害，做好災害發展各個階段的減災工作。其次，全面構建災害風險的轉移機制，大力倡導開展災害保險、再保險，利用各種金融手段，提高巨災風險的轉移能力。第三，加強社區和區域綜合減災工作，在國家綜合減災框架下，高度關注高風險地區的綜合減災工作，全面提高高風險地區巨災風險綜合防範能力。第四，在突出應急能力建設的同時，高度關注備災能力和災後恢復與重建能力的提高，使減災與區域可持續發展相結合，協調發展與減災間的矛盾，全面提高包括政府、企業、社會與公衆的減災能力。
全面實施各項綜合減災規劃。全面實施國家“十一五”綜合減災規劃、國家突發公共事件應急體系建設規劃；實施大型企業綜合風險防範工程；在涉及減災的各個行業和部門全面實施減災專項工程規劃的基礎上，選擇大都市連片區、重要農業生產基地、重要基礎工業生產基地，制定和實施巨災風險防範規劃。
2.建設綜合巨災風險防範體系
建立國家綜合巨災風險金融防範體系。借鑑國外成熟經驗和做法，在政府特殊財政和稅務政策的支持下，建立巨災分擔的補償機制。與發達國家相比，我國在此方面的財政與金融補償政策明顯滯後，目前國家僅在農業上作了試點，其他領域基本上還是空白。要加快研究政府支持下的巨災分擔補償機制，組建國家巨災風險金融管理協調機構，設計和出臺符合中國國情的巨災保險制度，建立巨災風險準備金制度，總結農業巨災保險試點經驗，全面推進政策性農業保險工作。
建立區域巨災風險防範體系。制定全國綜合災害風險防範區劃，整合政府、企業和社區減災資源，形成集發展、減災與風險轉移爲一體的巨災風險防範模式。首先，建設國家綜合災害風險防範信息共享體系，整合各行業和部門有關災害風險信息系統，爲政府、企業、社會和公民提供有效的災害風險信息。其次，建設國家綜合風險防範技術服務平臺體系，充分利用各種災害風險管理的中介機構，形成對各種災害風險識別、評估、模擬與溝通的標準體系，通過國家科技支撐計劃，全面推進區域和行業巨災綜合風險防範技術支撐體系的建立。
大力創新國家巨災風險管理制度。首先，在進一步強化國家減災委員會的綜合協調職能的基礎上，建立健全地方各級綜合減輕災害風險的協調機構，完善條塊結合、以塊爲主的綜合減輕災害管理體制。第二，強化以防爲主，防、抗、救相結合的綜合減輕災害風險的運行機制，即統籌災害風險監測、預警、應急保障、救助儲備、科技支撐、人才培養、知識普及和巨災風險轉移等運行管理，形成總體規劃、資源優化、各負其責、系統聯動的運行機制。第三，加快推進綜合減輕災害風險法制的調研和起草，加強對已有減輕災害風險法律的修訂，爲全面提高綜合減輕災害風險、防範巨災風險能力，提供堅實的政策法規保障。第四，加強國內與國際減災工作的協調，促進綜合減災、防範巨災風險國際合作，全面提升國家減災外交的能力。
3.加強應對巨災的能力建設
加強應對巨災的機構建設。美國的聯邦緊急救援署、日本的防災擔當大臣及組織、俄羅斯及中亞各國的緊急救援部等，都屬於較爲強勢的機構，而我國的國家減災委員會則缺乏強有力的實體性組織依託。國務院爲應對此次巨災組織了一個臨時機構，但這只是一種臨時舉措，考慮到今後由極端氣候事件引發災害的次數將上升，國家決策層應考慮設置一個相對穩定的、高層次的組織架構，實行特殊的編制和特殊的領導與組織結構，使其真正有能力處置巨災。
加大應對巨災的資源儲備。在國家已建立救災物資儲備庫的基礎上，各級政府應加強備災能力的建設，特別是應對巨災的物資和裝備。爲此，建議中央和地方完善應對巨災的資源儲備系統和應急生產系統，包括應急救助的物品、搶險抗災中的物資與裝備，如這次雪災中急需的鏟雪車等裝備，同時還要儲備應急生產能力，即馬上能生產所需的應急物資，如水廠、醫院、工廠等重要單位備用的小型發電機。各個單位都要具備應急狀態下的生產和運轉能力。
促進應對巨災的科技進步，加強應對巨災的國際合作。國外這方面有很好的經驗值得我們學習，如加拿大、美國等對雪災都有一套有效的應對方案。應結合國情積極借鑑國外的先進經驗，完善我國巨災應對的政策體系、技術體系、社會動員體系等。我們用鹽融冰化雪的做法是值得商榷的，西方很多發達國家清除積雪是不灑鹽的，要加強應對巨災的科學研究和技術開發。
加強對巨災的深入研究，完善巨災應急預案。由於巨災發生的頻率較低，因而缺乏更多的案例進行深入研究。爲此，要廣泛收集國內外巨災及其應對的案例，通過深入的對比分析，掌握其形成的機制和影響過程。此外，要深入分析以往應對巨災的經驗教訓，全面評估已經啓動的各種應急預案，充分吸收國內外對巨災的研究成果，科學制定巨災防範的對策和巨災應急預案。(文/史培軍 國家減災委員會專家委員會副主任，北京師範大學常務副校長)
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