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編者按：
隨着我國法制體系日益完善，行政執法人員能否規範、公正、科學執法，越來越受到人們的關注。記者最近在調查中發現，政府在依法行政方面有了不少改進，但是在行政執法中，仍有三大問題較爲突出，影響着行政執法的效力和公正。
頑症一：“同案不同罰”，自由裁量權的邊界在哪
河南鄭州的張某和王某，分別因貨車超限行駛被查處。接受處罰時，兩人碰在了一起，處理結果卻令王某鬱悶不已：張某被罰1000元，而自己卻要被罰1萬元！王某猜疑：“憑啥罰我這麼多？肯定是張某和執法那人有關係。”猜疑歸猜疑，但王某拿執法人員沒轍。因爲按現行法律規定，這種擅自超限情況可處3萬元以下罰款，執法人員對王某開出的處罰合法。生活中，諸如此類的情況層出不窮。執法人員的自由裁量權過大，爲執法者提供了權力尋租的空間，引發了羣衆的強烈不滿。
我國行政執法行爲一般分爲8大類，分別是行政許可、行政處罰、行政徵收、行政確認、行政給付、行政裁決、行政強制及非許可類行政審批等，每一類都存在自由裁量問題。在8大類行政執法行爲中，行政處罰涉及面最廣，普通老百姓和企業感受最直接。而在行政處罰過程中，由於法律規定的處罰幅度很大，經常存在討價還價的情況，嚴重影響了執法的嚴肅性。比如對虛假宣傳，罰款額在1萬元以上、20萬元以下。個別執法人員故意先按上限罰款，隨着說情人找來，執法者就不斷地“給面子”，最終罰1萬元了事。
鄭州市工商局法制處處長鄭皓說，工商部門執法涉及法律約100部，法規250餘部，規章100餘部，其中行政罰款事項就有388項，而這些罰款規定的幅度都很寬，執法自由度很大。“處以5萬元以上，50萬元以下罰款”這樣的條文在法律法規中常見，什麼情況罰5萬元，什麼情況罰50萬元，法律沒有進一步規定，不同的執法人員就可能給出不同的處罰。
湖北省行政學院副院長方世榮教授說，由於我國國情複雜，地域差距、行政相對人自身條件和違法行爲差異都很大，立法必須要考慮多方面的情況，立法時規定一定幅度，這樣可以確保法律的普遍適用，現在的問題是缺少配套的細則。
頑症二：執法主體多而散，執法創收何時了
法治政府的建立首先必須規範行政執法主體。記者發現，由於行政機構改革落後於市場經濟發展的要求，在不少行業的行政執法中還存在着執法主體不當、缺位、交叉、多元等突出問題，影響了行政效力。
湖北省農業廳行政綜合執法總隊副總隊長彭開華說，現行農業執法權分散於多個部門或一個部門的多個機構，如林業、水利、衛生、海洋、交通、公安、質檢、工商等相關部門均有一定的農業執法權；而在農業部門內部，執法權又分散於種子、植保、土肥、畜牧獸醫、漁政等多個機構，形成多元的執法主體。職權交叉，導致好管的、有利的爭着管，難管的、無利的都不管，從而形成“執法的密集地帶”和“執法的空白地帶”。
這種情況比較嚴重的還有文化執法。湖北省文化廳市場處處長賴雲峯說，文化市場多頭管理一直是執法不到位的主要原因。他告訴記者，現在社會對網吧管理意見較多，許多人把網吧存在的問題都歸罪文化部門沒管好。其實核心問題是管理體制不順。目前網吧也是多個部門管理，經營場所及許可由文化部門管，營業執照屬工商部門管，網絡安全是公安機關管。文化部門的執法人員在網吧經營場所檢查，但是發現了無照經營的“黑網吧”，無權關閉，必須由工商部門取締，而工商局批出的執照數以萬計，市場監管人力有限，很難及時發現問題。
由於歷史原因，不少行業行政執法還沿襲過去的老體制，由所屬事業單位或企業代行執法，將行政權力交給了行政機構之外的部門，導致公平的喪失。彭開華介紹，湖北省農業系統承擔執法職能的多數是從事農業推廣工作的事業單位。這些執法單位一般同時開展經營服務，他們既是農資經營主體之一，又是農資市場管理者，既當“運動員”，又當“裁判員”。有些地方在機構改革中將農業行政部門改爲事業單位甚至企業，造成事業單位甚至企業執法。政事、政企不分，不僅執法缺乏權威性，也造成執法的軟化和弱化。
記者調查發現，由於行政執法主體多，導致很多執法主體保障無力，以罰養人問題嚴重。目前在行政執法中，只有個別部門較好地解決了保障問題，許多行政部門仍存在不少執法創收現象。據瞭解，湖北現有農業綜合執法機構中，人頭費、執法經費由財政全額撥款的約佔20%，完全自收自支的約佔10%，財政只給人頭費，不給執法經費的約佔70%。共2000人的執法隊伍中屬公務員的不到10%，執法活動全靠收費，執法成了部門搞創收。
頑症三：執法程序不規範、不透明，影響執法公信力
據鄭州中級人民法院行政審判庭審判員李新紅介紹，該院近幾年每年受理的行政訴訟案件有三四百起，其中有相當一部分是程序違法。
她說，現在因城市拆遷引起的訴訟較多，多數原因是政府拆遷沒有按規定的程序辦。按規定，拆遷許可證辦理前，須有國有土地使用證、用地規劃許可證。但目前城市建設拆遷的很多是城中村集體土地上的房屋，按規定應先徵爲國有土地，再拆遷。可是，這樣就存在兩次補償，而且拆遷的週期長。地方政府往往等不及，就省掉徵地的程序，直接拆，或者邊辦手續邊拆，結果引起訴訟。
方世榮認爲，執法程序不規範、不透明問題首先出在立法中。他說，我國現在行政立法主要是職權法，規定部門職權，但缺少行政行爲法，由於對行政行爲缺乏詳細具體的規定，行政人員就容易養成不按規矩辦的習慣。美國1946年就出臺了行政程序法，我們到現在還沒有統一的行政程序法。
執法程序不規範、不透明，實際上也難有真正的公正。方世榮分析，湖北天門城管人員執法打死人案和廣州巡警打死珠江醫院醫生案，都是執法程序有問題，如果按執法程序辦，就不可能出現人命案。他說，如果完全按照執法程序，天門城管大隊根本不應啓動這場所謂的執法，也就不會有後來的事件發生。廣州警察打死醫生案也是警察沒有按程序使用槍械造成的。
專家認爲，這三大問題已成爲行政執法當務之急要解決的問題，否則法治政府建設將是一句空話。他們認爲，首先要解決“部門利益法制化”問題。執法主體多元主要是立法環節，各部門都想爲自己爭取執法權，立法時“和稀泥”，導致執法的多主體，執法打架。解決這個問題不能僅靠精簡政府機構，而必須破除部門立法的機制。其次是對自由裁量權要由國家統一出臺細則加以限制。三是加快行政程序方面的立法，減少執法的偏差和不公。(記者周甲祿郭久輝)
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