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堅持和完善中國特色社會主義法律援助制度
——寫在《法律援助條例》頒布實施五周年之際
司法部部長吳愛英
法律援助是一項維護困難群眾合法權益、實現社會公平正義的重要法律制度。司法行政機關依法承擔監督管理法律援助工作的職責。2003年,國務院第15次常務會議審議通過了《法律援助條例》(以下簡稱《條例》),為我國法律援助事業的發展奠定了堅實的法制基礎。值此紀念《條例》頒布實施五周年之際,回顧法律援助工作情況和取得的成績,總結《條例》施行經驗,對於在新的起點上推進法律援助事業又好又快發展,具有重要意義。
黨中央、國務院高度重視法律援助工作。黨中央、國務院領導同志多次對法律援助工作作出重要指示和批示,為做好法律援助工作指明了方向。在黨中央、國務院的正確領導和親切關懷下,在各級黨委、政府的領導和有關部門大力支持下,各級司法行政機關和法律援助機構按照司法部的部署和要求,以貫徹實施《條例》為契機,堅持圍繞中心、服務大局,認真履行職責,采取有力措施,大力加強法律援助工作,取得了顯著成績。
五年來,法律援助服務困難群眾成效顯著。各級司法行政機關全面貫徹落實《條例》,不斷加大工作力度,完善便民措施,依法為符合條件的困難公民提供法律援助。2007年,司法部部署在全國開展『法律援助工作為構建社會主義和諧社會服務』主題實踐活動,各地按照司法部的部署,圍繞黨委、政府的中心工作,圍繞促進民生問題解決,充分發揮職能作用,積極為農民工、殘疾人、婦女兒童等特殊群體提供法律援助,有效地維護了困難群眾的合法權益。五年來,全國法律援助機構組織辦案近135萬件,2007年辦案量達42萬件,是2002年13萬件的3倍,平均每年以30%的幅度遞增;提供法律諮詢407萬人次,是2002年123萬人次的3.3倍,平均每年以27%的幅度遞增。
五年來,法律援助工作制度建設取得明顯進展。各級司法行政機關認真貫徹落實中央關於司法體制和工作機制改革的精神,根據《條例》的規定,積極推進法律援助制度建設,加大法律援助工作力度。司法部制訂了律師和基層法律服務工作者開展法律援助工作暫行管理辦法,會同財政部等九部門就貫徹落實《條例》、切實解決困難群眾打官司難問題出臺指導意見,與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯合制定了刑事、民事訴訟法律援助工作規定,對法律援助辦案程序、有關部門協調配合機制等方面進行了規范。各地依據《條例》對地方性法律援助法規、規章和規范性文件進行了修訂,明確了法律援助經濟困難標准、事項補充范圍和辦案補貼標准等『三項標准』,建立完善了法律援助工作管理和案件質量管理等規章制度。積極與有關部門協調溝通,建立完善了死刑二審案件指定辯護法律援助工作機制,確保死刑二審案件指定辯護工作的效率和質量。經過努力,初步形成了以《條例》為核心的我國法律援助法律制度體系,使法律援助工作做到了有法可依,有章可循。
五年來,法律援助機構和隊伍建設不斷加強。各級司法行政機關在當地黨委、政府的領導下,依法推進法律援助機構和隊伍建設。截至2007年底,全國共設立法律援助機構3259個,其中地市和縣區級機構3176個,全國絕大多數縣(市、區)都設有法律援助機構。各地法律援助機構依托鄉鎮街道司法所等,設立法律援助工作站54976個,方便了困難群眾就近申請獲得法律援助。大力加強法律援助隊伍建設,司法部就加強法律援助乾部隊伍教育培訓工作下發指導意見,對法律援助乾部隊伍教育培訓工作作出整體規劃,組織開展了社會主義法治理念教育,大力加強培訓工作,法律援助隊伍的政治業務素質和工作能力水平得到提高。
五年來,法律援助工作經費保障不斷加強。各級人民政府認真貫徹《條例》,落實法律援助的政府責任,不斷加大對法律援助的經費投入。2007年財政撥款5.2億元,平均每年以30%的幅度遞增。2005年以來,中央財政連續4年對25個省份投入了1.6億元法律援助辦案補助專款,用於支持中西部地市和縣區法律援助機構支付辦案補貼。多數地方政府將法律援助經費納入財政預算,有25個省(區、市)建立了省級財政法律援助專項資金,10個省(區、市)撥付了農民工法律援助專項經費,多數省(區、市)建立了死刑二審案件專項經費。縣以上各級財政撥款與中央、省級財政轉移支付經費相結合的法律援助經費保障機制初步形成,有力地保障了法律援助工作的開展。
五年來法律援助工作發展的實踐充分證明,中央關於建立法律援助制度的決策是正確的、必要的,法律援助制度是一項符合我國國情、適應我國經濟社會發展要求和廣大人民群眾需要的法律制度。《條例》作為規范我國法律援助制度的第一部行政法規,對我國法律援助事業的發展起到了重要的保障和促進作用。《條例》頒布實施的五年,是法律援助事業迅速發展、制度不斷完善、工作力度不斷加大、職能作用有效發揮,在維護困難群眾合法權益、維護社會公平正義中作出了積極貢獻的五年。法律援助制度已經成為中國社會主義法律制度的重要組成部分,對於維護困難群眾合法權益、促進社會公平正義、維護社會和諧穩定具有重要意義,並在國際人權斗爭中發揮著重要作用。
回顧五年來的工作,我們深深體會到,做好法律援助工作,必須堅持黨的領導,堅持法律援助事業發展的正確方向;必須堅持以科學發展觀為指導,圍繞中心、服務大局,致力於保障和促進經濟社會又好又快發展;必須堅持以人為本、服務為民,著力促進人民群眾最關心、最直接、最現實利益問題的解決;必須堅持從國情出發,落實法律援助政府責任,不斷提高法律援助工作保障水平;必須堅持把隊伍建設作為根本,不斷提高法律援助隊伍的政治素質和業務素質。這些既是推進法律援助工作發展、取得顯著成效的重要經驗,也是今後進一步做好法律援助工作必須堅持的原則。同時,也要看到,法律援助制度建立的時間還不長,還需要不斷發展完善;法律援助工作還存在一些困難和問題,需要采取有效措施,切實加以解決。
黨的十七大高舉中國特色社會主義偉大旗幟,對我國社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設作出了全面部署,強調要加快推進以改善民生為重點的社會建設,著力保障和改善民生。新的形勢和任務為法律援助工作的發展提供了良好機遇和廣闊舞臺,也提出了新的更高的要求。做好新形勢下的法律援助工作,是維護困難群眾合法權益、促進民生問題解決的必然要求,是促進司法公正、維護社會公平正義的客觀要求,是暢通群眾訴求表達渠道、維護社會和諧穩定的現實要求。當前和今後一個時期,法律援助工作總的要求是:認真學習貫徹黨的十七大精神,堅持以鄧小平理論和『三個代表』重要思想為指導,深入貫徹落實科學發展觀,繼續認真貫徹實施《條例》,堅持圍繞中心、服務大局,堅持以人為本、服務為民,進一步加強法律援助工作機構和隊伍建設,進一步加強法律援助經費保障能力建設,進一步加強法律援助工作制度建設,逐步擴大法律援助覆蓋面,努力提高法律援助工作質量和效率,進一步完善中國特色社會主義法律援助制度,為促進解決民生問題、維護社會公平正義,為奪取全面建設小康社會新勝利作出新的更大的貢獻。圍繞這一總的要求,法律援助工作要著重抓好以下幾個方面。
一、始終堅持中國特色社會主義的政治方向
胡錦濤總書記指出,堅持正確政治方向,關系政法工作的成敗。法律援助工作是運用法律手段維護困難群眾合法權益的一項重要工作,是司法工作的重要組成部分,必須堅定不移地做中國特色社會主義事業的建設者、捍衛者,堅定不移地堅持中國特色社會主義道路,堅定不移地堅持中國特色社會主義理論體系,始終堅持法律援助工作的正確方向。
堅持中國特色社會主義法律援助制度的本質屬性。我國法律援助制度以幫助困難群眾依法維護自身合法權益為基本目標,是我國人民當家作主的社會主義國家性質在法律制度上的重要體現,社會主義是我國法律援助制度的本質屬性。各級司法行政機關和廣大法律援助工作者,要始終堅持中國特色社會主義的正確方向,切實履行維護困難群眾合法權益、維護社會公平正義的職責,更好地服務最廣大人民群眾的根本利益,更好地維護社會主義法律制度,建設和捍衛中國特色社會主義事業。要始終堅持黨對法律援助工作的領導,認真貫徹執行黨的路線方針政策,盡職盡責地做好維護困難群眾合法權益的各項工作,密切黨和人民群眾的血肉聯系,鞏固黨執政的群眾基礎。
堅持把維護人民權益作為法律援助工作的出發點和落腳點。維護人民權益,是黨的宗旨的根本要求,是社會主義法律的根本標志,也是做好司法行政工作的根本目的。法律援助工作是直接為維護困難群眾權益服務的,是黨和政府主導的維護群眾權益機制的重要組成部分,對於維護人民權益具有重要作用。要始終把維護人民權益作為目標,牢固樹立以人為本、服務為民的理念,滿腔熱情地做好依法維護困難群眾合法權益的工作,努力滿足困難群眾的的法律需求。要把促進民生問題解決作為加強和改進法律援助工作的重點,緊緊圍繞困難群眾的民生需求開展法律援助,最大限度地實現好、維護好困難群眾的合法權益,保障困難群眾能夠共享改革發展的成果。要在黨的領導下,充分發揮法律援助在黨和政府主導的維護群眾權益機制中的積極作用,積極引導困難群眾依法表達利益訴求,依法維護自身合法權益。
堅持把維護社會公平正義作為法律援助工作的首要價值追求。社會公平正義,是社會主義法治的價值追求,是社會和諧的基本條件,是廣大人民群眾的強烈願望。法律援助制度是一項使困難群眾平等享受法律保護的法律制度,是『法律面前人人平等』的憲法原則的具體落實和體現,對於維護社會公平正義具有重要意義。各級司法行政機關和廣大法律援助工作者,要自覺堅持把維護社會主義公平正義作為首要價值追求,積極認真地履行法律援助義務,盡職盡責地維護受援人的合法權益;要進一步擴大法律援助覆蓋面,使更多的困難群眾享受法律的公正,讓廣大人民群眾從中切身感受到社會主義社會的公平正義。
二、進一步加大法律援助工作力度
做好新形勢下的法律援助工作,是司法行政工作的一項重要任務。各級司法行政機關要適應新的形勢和任務要求,采取有效措施,進一步加大法律援助工作力度,努力為更多的困難群眾提供方便快捷優質的法律援助。
逐步擴大法律援助覆蓋面。隨著經濟社會不斷發展,困難群眾對法律援助的需求不斷增加,擴大覆蓋面、更好地滿足困難群眾需求,已經成為法律援助工作的一項迫切任務。要推動地方政府根據當地經濟社會發展水平,及時調整法律援助經濟困難標准,降低法律援助門檻,使更多困難群眾能夠得到法律援助。要認真研究困難群眾的法律需求,合理擴充法律援助事項范圍,根據權利保護的優先順序和法律援助需求,將涉及教育、就業、收入分配、社會保障、醫療衛生等與民生問題緊密相關的、困難群眾迫切需要得到幫助的事項,納入到法律援助補充事項范圍,進一步發揮法律援助在促進民生問題解決中的積極作用。
努力提高法律援助工作質量。法律援助質量是法律援助工作的生命線。提高法律援助質量,對於提昇法律援助公信力,推動法律援助事業發展,具有重要意義。要嚴格按照法律、法規、規章和規范性文件的要求,完善法律援助案件受理、審查、決定、指派、承辦、監督等各個環節的程序規則,從援助前、援助中、援助後等各個環節,強化對辦案過程的監督,不斷提高辦案質量。要完善法律援助辦案補貼機制,提高法律援助辦案補貼標准,充分調動廣大法律服務人員參與法律援助的積極性,盡職盡責地辦好法律援助案件。要嚴格按照最高人民法院和司法部聯合印發的《關於充分保障律師依法履行辯護職責確保死刑案件辦理質量的若乾規定》,指派具有刑事案件出庭辯護經驗的律師擔任死刑案件的辯護人,確保死刑案件法律援助質量。要把受援人是否滿意作為衡量法律援助質量的標准,將規范服務貫穿法律援助活動始終,努力實現法律效果與社會效果的統一。
切實提高法律援助工作效率。法律援助效率對法律援助職能作用的發揮具有重要影響。提高法律援助效率是加強和改進法律援助工作的必然要求。要積極推進並不斷完善民事法律援助與司法救助的銜接機制和刑事法律援助中公檢法司部門的配合機制,積極推進並不斷完善民政、財政、人力資源和社會保障等相關部門支持配合法律援助工作機制,建立健全異地辦案協作機制,實現資源整合和優勢互補,降低法律援助辦案成本,提高法律援助辦案效率。要完善便民利民措施,簡化法律援助申請、受理和審批程序,暢通申請渠道,規范法律援助工作站和聯系點建設,完善法律援助接待場所和服務設施,方便困難群眾特別是農民工、殘疾人等特殊群眾申請獲得法律援助。要堅持調解優先原則,探索法律援助在化解基層社會矛盾中與其他執法調處手段的銜接機制,引導在法律援助中以調解方式化解社會糾紛和矛盾。
三、努力提高法律援助工作保障水平
各級司法行政機關和法律援助機構,要把加強保障能力建設作為加強和改進法律援助工作的一項重要任務,堅持不懈地抓緊抓好,不斷加強法律援助工作基礎,努力為法律援助工作發展創造良好條件。
大力加強法律援助機構和隊伍建設。要堅持把思想政治建設放在首位,堅持用馬克思主義中國化最新成果武裝頭腦,堅持不懈地用社會主義核心價值體系教育廣大法律援助工作者。要在法律援助工作隊伍中深入開展學習實踐科學發展觀活動,認真學習和深刻領會科學發展觀的科學內涵、精神實質和根本要求,著力轉變不適應科學發展觀的觀念,著力解決影響和制約科學發展觀的突出問題,切實增強貫徹落實科學發展觀的自覺性和堅定性。要深入開展『大學習、大討論』活動,進一步堅定廣大法律援助工作者的政治信念。要深入持久地開展社會主義法治理念教育,使廣大法律援助工作者進一步端正執業理念、規范執業行為,打牢服務為民的思想根基。要大力加強教育培訓工作,切實提高法律援助機構工作人員的政治業務素質和業務能力水平。要健全完善法律援助機構,特別是要抓緊充實縣(區)法律援助機構的法律援助專職辦案人員,確保法律援助工作有人負責、有人落實。
加大法律援助經費保障力度。要認真貫徹落實《條例》的規定,積極爭取各級政府增加對法律援助的經費投入,推動法律援助政府責任的進一步落實。要積極拓寬法律援助資金渠道,動員社會力量捐助法律援助事業。要加強法律援助經費的管理,規范經費使用,加強對經費使用情況的監督,確保法律援助經費專款專用,提高資金使用效益。
健全完善法律援助工作制度。要依據《條例》等法律法規,按照法律援助事業『十一五』時期發展規劃和健全完善法律援助制度體系實施意見的要求,建立層次清晰、體系完備、內容全面的法律援助工作制度體系。研究起草法律援助程序規定等規章和規范性文件,完善符合法律援助工作規律和特點的規章制度、工作機制和程序規則,努力提高法律援助工作規范化、制度化、法制化水平。
切實加強對法律援助工作的領導。各級司法行政機關特別是領導同志,要充分認識法律援助工作在維護人民權益、維護社會公平正義、構建社會主義和諧社會中的重要作用,進一步增強責任感和使命感,認真履行監督管理法律援助工作的法定職責,把法律援助工作擺在更加突出位置,列入重要日程,切實加強組織領導。要積極爭取黨委、政府的重視和支持,把法律援助工作納入本地以改善民生為重點的社會建設,納入到黨委、政府的工作議程。要加強與有關部門的溝通協調和配合,積極爭取支持,幫助解決法律援助工作中遇到的實際困難和問題。要深入學習《條例》,大力宣傳《條例》,認真貫徹實施《條例》,依法推進法律援助工作。要加大法律援助工作宣傳力度,加強法律援助知識普及工作,使人民群眾和社會各界更多地了解法律援助工作,更多地關心支持法律援助工作,打牢法律援助工作的群眾基礎,進一步推進法律援助事業不斷發展。