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日前,住建部村鎮建設司副司長趙暉明確表示小產權房將不會合法化,今後的政策也不可能將其合法化;其中正在新建、續建的小產權房將予以拆除取締,對政策出臺前銷售的已建房屋將進行清理(據《上海證券報》)。房地產調控已進入攻堅階段,管理層對小產權房的這個表態,卻無異於給本已呈降溫趨勢的房價下面加了一把火。
中共十七屆三中全會確定『改革征地制度,建立城鄉統一的建設用地市場,同地同價同權』被理解為小產權房的利好,但它與《土地管理法》在釋義上存在衝突。業界期待已送交國務院法制辦的正在修訂之中的《土地管理法》能夠為包括小產權房在內的農村建設用地、農地等提供更具法律釋義的合法地位。
小產權房游離於合法與非法的灰色地帶,源自當前《土地管理法》等法律體系所形成的城鄉土地二元結構。農村集體土地所有制下的土地(特別是城鄉接合地帶和城中村集體土地)要突破農村內部流轉,進入更大范圍的城市建設用地市場,需要通過征地等程序改變土地的集體性質為國家土地所有制,方可上市。
一直以來,地方政府通過征地享受了土地性質變化所帶來的豐厚收益,而在相應的社保福利、工作競爭力不足等諸多因素下,被征地農民實際上承擔了大部分土地性質改變的成本。與此同時,當前這種二元結構的城鄉土地交易市場,引發了愈發惡性化的城市拆遷暴力事件,為社會穩定埋下了諸多隱患。
當前的解決途徑有兩種,一種是賦予小產權房等農村集體土地同地同權同價的對等權力,一種是在現有制度框架下政府通過征地改變土地用途,變小產權房的集體所有制為國有土地。目前政府在操作層面上更傾向於後一種。然而,這勢必借助舊城改造等城市拆遷體系的介入,而如今城市拆遷等問題已觸發嚴峻的暴力衝突,激化社會的各類矛盾;而且與十七屆三中全會精神不合拍,也無法與《物權法》等業已通過的法律體系有效銜接。
解決之道是,政府應正視集體土地入市、小產權房入市的現實。城鄉統一土地市場不是制造新的矛盾,而是理順土地市場與房市的市場化秩序。相比當前的房產新政,農地入市和小產權房入市既使土地交易更市場化,有助於土地價格市場化出清;同時為地方政府退出土地市場提供了有效通道,使土地更趨向於市場化交易,避免地方政府與土地市場的利益捆綁。而小產權房的入市,將促使房價尋找新的均衡價位———小產權房價格上漲而同區域商品房價格下探,並促使捂地待價而沽的開發商加快開發進度,增加市場供給。
同時,對農地和小產權房入市進行試點,有助於破題推進政府財稅制度改革。中國當前倚重土地房產交易環節而忽視保有環節的稅種結構,實際上源自地方政府對土地出讓金的依賴。借助小產權房與農地入市後的物業稅試點,將為地方政府帶來穩定的稅源,緩解政府對土地財政的過度依賴。這將促進實施財權事權相匹配的財稅制度改革———中央政府實現以增值稅、關稅為主的稅收結構、省級政府實施以所得稅為主的稅收結構,而基層政府則實現以物業稅等不動產為主的稅制結構。
由此可見,小產權房與農地入市是中國土地市場、住房市場健康發展的選項,是擺脫上游土地市場高度壟斷化、下游住房扭曲市場化現狀的一個可行辦法。
□劉曉忠(上海學者)
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