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中國正在進行城鄉二元體制的改革。在這場深刻而又影響深遠的改革中,目標是明確的,這就是統籌、協調,實現城鄉經濟和社會的一體化,並加速城鎮化,使廣大農民能夠同城市居民一樣享受到改革和發展的成果,使農民的收入迅速上昇,使歷史上形成的城鄉收入差距逐步縮小,最終在全國范圍內建成富裕、民主、文明、和諧的小康社會。
在城鄉二元體制改革過程中,一是不能損害農民的權益,二是要統籌考慮和安排農民在遷入城鎮後的就業和生活問題。這兩個問題是否都能以農民滿意的方式得到解決,是衡量一個地區城鄉二元體制改革效果的尺度。那種表面上轟轟烈烈,農民們紛紛搬進城鎮中新蓋成的公寓式住宅,實際上農民的權益反而受到了損害的情形,並不是不曾發生過。在有的地方,當我們到農民家中調查時,一些農民想不通,只是連聲說:『地沒了,宅基地沒了,祖屋也沒了,而工作還沒有著落,光住樓房有什麼好處?』即使這是個別現象,也足以引起我們深思:這裡是不是損害了農民的權益?是不是忽略了進入城鎮以後的農民就業和生活問題?
『農民工』的存在是城鄉二元體制下的事實。如果只允許農民外出打工,而長期在城鎮工作的農民依然是『農民工』而不能成為城鎮居民,享受不了同城鎮居民一樣的待遇,這至多只能說是原來的城鄉二元體制的略有松動,還不能認為這是城鄉二元體制的改革。如果只允許進入城鎮的『農民工』可以把配偶和子女一並帶到城鎮,而配偶和子女的身份仍舊是農民,是『農民工家屬』,在社會保障、子女就學等方面不能和城鎮居民享受同等的待遇,那也是不符合城鄉一體化的要求的。
就業始終是一個影響農民進入城鎮和在城鎮化過程中使社會保持穩定的大事。進城的農民有沒有工作可做,以及有了工作的農民是以『農民工』身份就業還是以城鎮居民身份就業,是兩個不同的問題,同時又是相互聯系的問題。這兩個問題如果能一步到位,全都得到解決,那當然是最好不過的事。但並不是所有的地區都能這麼做。可能更多的地方會根據當地的實際情況,采取『兩步走』的做法,即首先讓進入城鎮的農民有比較穩定的工作和比較穩定的收入,讓他們的配偶也能找到合適的工作(除非配偶們不願工作),讓他們全家能安居下來,讓他們的子女能和城市中的孩子一樣地進入公立學校接受義務教育等等,然後再解決他們的戶籍問題和社會保障問題。『兩步走』的做法雖然可以使農民轉為城市居民的措施分別落實,准備工作可以做得更充分些,使條件更成熟些,但從第一步到第二步之間的時間間隔不宜太長,否則同樣會引起農民的不滿。
問題在於:准備實行城鄉一體化的大批中小城市和鎮能有這麼多工作崗位接受農民就業嗎?為吸收農民在城鎮就業,需要多少投資?為了讓有了工作的農民在城鎮安居下來,需要建設城鎮的公共設施,包括住房、道路、交通、水電暖供應、學校、醫院、文化設施等等,這又需要多少投資?這些資金來自何處?政府能夠全包下來嗎?政府資金總是有限的,那麼又該怎樣吸引民間資本參與建設呢?這一系列問題的穩妥解決的確是不容易的。政府必須事先有充分的規劃,要統籌城鄉發展,采取適當的、有效的對策。
經驗來自實踐。重慶和成都是兩個國家級的城鄉統籌綜合配套改革試驗區。除重慶和成都以外,從沿海到內陸,全國還有若乾個地市和縣也把城鄉一體化作為本地區的改革重點,各地都在實踐,都在提供經驗;各地都有自己的特色,所以各地提供的經驗總有一定的參考價值。但無論是哪一個正在進行城鄉一體化改革的地區,都不會忽略如何在城鄉一體化改革過程中保障農民合法權益的問題,也不會忽略如何在這一過程中安排進城農民的就業和生活問題,因為只要忽略了這兩個問題中的任何一個,城鄉一體化改革進程就會受阻,這不僅不可能實現建設小康社會的目標,而且會引起農民的不安、不滿和對城鄉一體化的消極抵制,甚至會引起農民和政府工作人員之間的衝突。
在這裡,我想對天津市東麗區華明鎮的城鄉一體化改革試驗表述一下自己的看法。我是2009年初到華明鎮進行調研的,這時華明鎮的土地整治工作已進展到一定程度,農民正在搬進新的住宅區,並且就業問題也基本上得到解決。在我們同農民交談時,他們對華明鎮的城鄉一體化進展狀況是相當滿意的。我在考察後說過,華明鎮提供的經驗主要有以下四點:
第一,宅基地換房
天津市東麗區華明鎮的建設,把原來分散居住的12個行政村的大約5萬名農民集中居住在華明鎮,居民交出了宅基地和宅基地上面的房屋,換取一套鎮內新建的住宅。宅基地換房的原則是:保證農民的合法權益不受損害,作為農村基本制度的家庭承包責任制不變;同時,尊重農民意願,廣泛征求群眾意見,把遷居換房的事情辦好。政府在這一過程中,發揮了主導作用,有序地開展宅基地換房和建設小城鎮的工作。
第二,節約土地和提高土地利用效率
宅基地換房只是土地整治的前期工作。當農民搬進華明鎮內的新建住宅後,由區縣級政府編制的土地整理復耕規劃在報請上級政府批准後便開始實施。復耕工作由村民委員會負責組織村民進行,最後由市土地行政管理部門驗收。這樣,既能保證耕地面積不減少,還能節約一些土地並提高了土地利用效率。
第三,吸引企業參與城鄉一體化改革
除政府為一方、農民為另一方以外,華明鎮還吸收企業參與城鄉一體化改革,企業成為第三方。這是加快城鄉一體化改革進度和讓遷入鎮內的農民得到就業機會的重要條件。華明鎮的做法是:讓企業參與土地整治,企業通過融資等手段,吸納社會資本,以滿足土地整治過程中的資金需求;在土地的集體所有權和農民的承包權不變的前提下,通過企業和農民的談判,實現土地的合理流轉,並履行談判中所擬定的土地經營收益分配方案、農民安置方案等。特別是在企業進入鎮的范圍以及企業的各項業務的開展以後,就業機會將大大增加,於是企業可以提供更多的就業機會,使農民得以就業。進入城鎮的農民,既有新建的住宅可住,又有穩定的就業崗位,他們身份的轉變和收入的增長也就隨之實現。
第四,完善社會保障體系,推進服務設施建設,使進城的農民和城市居民在生活中趨同。華明鎮的經驗表明,要讓遷入鎮內的農民生活安定,城鎮的公共服務設施必須及早建成配套,社會保障體系必須及早完善。為此,華明鎮實行了『四金』制度;『四金』是指『薪金、股金、租金、保險金』,有了這些,農民收入就能增加,生活也就會大大改善。此外,按照鎮的規定,農民達到規定的年齡(男60周歲,女55周歲),可以享受到平均每月470元的社會保障金,80歲以上的可享受平均每月570元的社會保障金。為了使農村原有的五保戶繼續得到供養,所以建立了區級敬老院,力爭全區五保老人全部實現集中供養。
以上四方面的經驗,是華明鎮在城鄉一體化改革實踐中積累起來的。各地有各地的經驗,華明鎮的經驗反映了一個道理,即任何一個地區在實現城鄉一體化改革時所積累的經驗,都應符合當地的實際。中國幅員遼闊,人口眾多,各地自然條件不同,交通區位各異,原有的經濟基礎也差距很大,因此,在汲取外地經驗時,一定要從本地區的實際出發。張有會、葉劍平兩位同志撰寫的這本《一樣的土地不一樣的生活》,依據的是天津市東麗區華明鎮的實踐和經驗,可供其他地區在實現城鄉一體化改革時作為參考、借鑒。這樣,全國范圍的城鄉一體化改革就會進行得更加順利,效果一定更好。
(《一樣的土地不一樣的生活》一書作者為張有會葉劍平)
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