重特大自然災害頻發、『以人為本』理念深入人心，是我國災害救助制度日益完善的兩大促動力

　　截至8月13日16時，甘肅舟曲特大山洪泥石流災害已造成1156人遇難，588人失蹤。按照黨中央、國務院的統一部署，民政部、財政部指導地方政府研究制定多項災後救助政策，對因災遇難人員的家屬按照每位遇難人員8000元的標准發放撫慰金及喪葬費。

　　這項補助資金是在總結汶川地震抗震救災經驗的基礎上，於2009年正式列入中央救災補助項目的。

　　8月9日，甘肅省人民政府表示，對應急安置的受災群眾每人按150元發放生活補助。過渡期救助，每人每天按1斤糧、10元錢發放臨時生活救助，時限為3個月。這種救災補助方式，也肇始於汶川抗震救災。

　　近年來，我國地震、洪水、泥石流等嚴重自然災害高發頻發。

　　《瞭望》新聞周刊記者采訪了解到，國家層面對於災害中遇難、受傷者的撫慰補助，逐步走向制度化和規范化；然而，在極端氣候肆虐全球、自然災害威脅日益嚴重的形勢下，作為救災體制有機組成部分的災害救助制度，也面臨著重特大自然災害的挑戰。

　　中央層面對於自然災害遇難者的制度化的撫慰補助，始於2008年汶川特大地震。震後，國務院決定中央財政對因災遇難人員家庭按照每名遇難人員5000元的標准給予補助。2009年，民政部、財政部將撫慰金補助項目正式列入中央救災補助項目，由地方政府從中央撥付的救災應急資金中支付。

　　在接受《瞭望》新聞周刊記者采訪時，民政部救災司副司長張衛星說，對遇難者的撫慰補助是我國災害救助制度中的一個組成部分，是『以人為本』理念在救災體制中的具體體現。

　　今年『4·14』玉樹地震後，青海省按照每名遇難人員8000元的標准發放撫慰金，其中中央財政負擔5000元，地方財政負擔3000元。甘肅舟曲特大山洪泥石流災後，中央財政的補助標准又提昇至8000元。

　　根據2005年通過的《國家自然災害救助應急預案》，我國國家救災應急響應分為一至四級。其中四級響應啟動條件是某一省(區、市)一次災害過程出現下列情形之一：自然災害導致死亡30人?50人(地震為20人?50人)，緊急轉移10萬?30萬人，倒毀房屋1萬?10萬間；旱災導致某省(自治區、直轄市)缺水缺糧人數佔農牧業人口比例15%?20%或達到100萬?150萬人。

　　『這是中央支持地方救災工作的基本響應』，張衛星說，目前甘肅舟曲特大山洪泥石流災害已經啟動了國家二級救災應急響應，符合國家支持地方救災標准。

　　今年6月30日，國務院常務會議通過了《自然災害救助條例》，並將於2010年9月1日正式實施。條例明確規定了自然災害救助款物的使用范圍，這是國家首次用法律形式規范中央救災補助項目。除了遇難人員撫慰金補助外，中央救災補助項目還包括以下幾類。

　　一是應急生活救助。對於因災緊急轉移安置的受災群眾，中央按照人均150元的標准幫助解決基本生活困難，對因臺風災害緊急避險轉移安置的人員按人均70元的標准幫助解決基本生活困難。

　　二是倒塌農房重建補助。對於因災房屋倒損的農戶重建或維修住房，中央對地震災害按照倒房戶戶均1萬元、損房戶戶均900元的標准補助；對其他災害倒房戶按戶均7000元的標准補助，損房戶補助酌情考慮。

　　三是旱災救助資金。對於因旱災造成的農村居民口糧、飲水等困難，按照人均90元的標准給予補助，中央補助其中的1/3。

　　四是冬春生活困難補助資金。對於受災群眾當年冬季次年春季期間的口糧、衣被、取暖等生活困難，按照人均150元的標准給予補助，中央補助其中的1/3。

　　『對受災群眾的補助和安置，並不受戶籍限制。所有在此地受災的困難群眾，都會在當地民政部門的幫助下得到生活救助。特別是，對遇難者家屬的撫慰金補助沒有城市和農村戶口區別，經民政部門在公安、衛生等部門的配合下核實後，可立即領取。』張衛星說。

　　本刊記者從民政部救災司了解到，對於災害造成的其他損失，各級民政部門按照自然災害統計制度要求，采取初報、續報、核定等程序，對災害損失進行統計核定。

　　在災情基本穩定後，災區各級民政部門開展災害評估，核定並發布災害損失情況。對達到國家救災應急響應條件的自然災害，中央財政給予災區省份資金補助。

　　『中國政府對甘肅舟曲災情的發布是及時、公開、透明、客觀的，對遇難和失蹤人員的認定程序是非常嚴謹的』，張衛星表示，對災害中遇難人員的認定都是以發現遺體為准，工作人員在填寫《因災死亡人口臺賬》後，由各級人民政府有關部門逐級統計、核定和上報。

　　中央救災資金的撥付使用，遵守嚴格的程序、流程。當某省級行政區域發生重特大自然災害後，民政部根據災害損失情況和受災省份的請款報告，結合民政部前方工作組的評估情況和災情會商結果，按照標准提出救災補助資金方案，商財政部後即下撥資金。

　　受災省份政府財政部門收到資金下撥文件後，由民政、財政部門制訂資金分配方案，迅速將資金下撥到地市級或縣級政府財政部門。而後，縣級政府財政部門依據民政、財政部門制訂的資金分配方案，將救災資金撥付到受災鄉(鎮)，鄉(鎮)人民政府將資金落實到受災人員手中，及時幫助受災人員解決基本生活困難。

　　張衛星介紹說，救災補助資金和物資的發放按照『戶報、村評、鄉審、縣定』的程序進行。即：救災補助對象由受災人員本人申請或者村民小組、居民小組提名。經村民委員會、居民委員會民主評議，對符合救助條件的在自然村、社區范圍內公示；無異議或者經村民委員會、居民委員會民主評議異議不成立的，由村民委員會、居民委員會將評議意見和有關材料提交鄉鎮人民政府、街道辦事處審核，報縣級人民政府民政部門審批。

　　張衛星表示，各級民政部門、財政部門負責救災資金的分配、管理並監督使用情況，確保資金使用的公開、透明。縣級以上人民政府監察、審計部門應依法對救災款物的管理使用情況進行監督檢查，各級人民政府應建立健全救災款物和捐贈款物的監督檢查制度，及時受理投訴和舉報。

　　我國是世界上受自然災害影響最為嚴重的國家之一，也是巨災頻發的國家，幾乎每年都發生多次重特大自然災害。據民政部統計，近20年來，我國因遭受各類自然災害年均死亡約4300人，倒塌民房約300萬間。近5年來，中央每年安排自然災害救助資金超過50億元，平均每年救助6000萬?8000萬人次。

　　然而在災害救助實踐中，也存在著一些亟待解決的問題。今年7月14日，國務院法制辦負責人在解讀《自然災害救助條例》出臺背景時，曾這樣概括我國自然災害救助的『短腿』：『災害救助准備措施不足，應急響應機制不完善，災後救助制度缺乏，救助款物監管不嚴等。』可見，在嚴重自然災害頻發、『以人為本』理念深入人心的背景下觀察，我國的救災救助體制仍有進一步完善的空間。

　　應對日趨嚴重的災害形勢是全世界人民面臨的共同難題，國際上其他國家救災救助體制的『他山之石』可資借鑒。今年8月，國家減災中心、北京師范大學、民政部、教育部減災與應急管理研究院等單位共同撰寫完成了《世界自然災害救助研究報告》，對美國、日本、澳大利亞、印度和臺灣等5個國家和地區的災害救助機制與災害救助標准進行了分析。報告認為，面對發生頻率低、損失程度大的巨災，我國災害救助體系的建設完善及災害救助標准的細化等方面還有提昇空間。

　　首先，建立巨災風險保險體系。目前已有11個國家或地區建立並成功實施了14個巨災保險項目，如美國的全國洪水保險計劃、夏威夷颶風減災基金、日本地震保險株式會社、臺灣財團法人住宅地震保險基金、加勒比海巨災風險共保體等。

　　而我國目前尚未建立巨災保險制度，利用保險手段分散巨災風險的能力還比較有限。報告建議，我國應充分發揮政府和商業保險公司的作用，建立一個適合我國國情的巨災保險體系，通過國內國外再保險市場將保險風險有效地分散。

　　其次，設立災害救助專項基金。目前世界上一些國家針對自然災害救助建立了災害救助基金。如美國的防災減災基金、印度的國家災害應急基金、澳大利亞的政府災害恢復賠償等。一些國家還規定州等地方政府也設立災害基金。

　　而長期以來，我國中央和地方財政防災救災資金主要依靠國家撥款、動用政府行政首長預備資金和社會募捐資金辦法來解決。中央與地方政府對災害救助專項資金的管理權限不明確，客觀上加大了資金籌措和調度的難度，行政效率降低。

　　因此報告認為，我國有必要建立災害救助專項基金，提高政府應對自然災害的救助能力。可借鑒美國和澳大利亞災害救助的機制，明確中央與地方的資金負擔比例，根據不同地區的財政收入設定閾值，確定中央救助額度。

　　其三，建立較為完整的國家災害救助標准體系。災害救助標准體系的建立是救災資金實現規范化管理的重要標志，災害救助標准是救災資金撥付制度的一項核心內容。

　　目前，發達國家以及一些發展中國家已經制定了系統的國家災害救助標准，如印度的國家災害應急救助基金的救助標准，明確了29個補助項目和補助額度，每5年修訂一次。

　　我國雖然在自然災害救助標准方面建立了相關的法規制度，隨著經濟社會的發展和救災管理體制的不斷完善，已逐步增加了災害救助項目、提高災害救助標准，但還沒有建立較為完整的國家災害救助標准體系。報告認為，為使受災群眾基本生活得到更好的保障，我國災害救助標准應得到進一步細化和完善，進而形成比較健全的國家災害救助標准體系。