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湖南省常德市石門縣內的壺瓶山自然保護區,峽谷秀美,碧水雲天。同時,它還是『華中地區彌足珍貴的物種基因庫』,由於未受到第四季冰川的襲擊,區內保留了珙桐等47種國家級瀕危保護植物和華南虎、娃娃魚等41種國家級瀕危保護野生動物。1994年,壺瓶山被國務院列為『國家級自然保護區』。世界自然基金會還將它評為『目前僅有的兩處具有合適面積的華南虎棲息地之一』。
但是,中國青年報記者了解到,這片能讓華南虎賴以為生的罕見的生態寶地,如今正在被違規建設的水電站蠶食。
緩衝區內建水電站,綠樹水流均『遭殃』
綠色的植被表面被戳出一塊塊大面積的灰色窟窿。工程車不停地挖掘,成批綠樹的腳下成了斷崖,大批碎石裸露在外,一片塵土彌漫。
這是壺瓶山自然保護區裡,曾被形容為『峽谷幽深,河水清澈,植被豐富,奇峰林立』的名景毛竹河峽谷,如今,它卻是湖南石門縣天德水電開發有限公司(簡稱『天德公司』)的『毛竹河工地』。
2007年11月,天德公司獲得湖南省環保廳的批准,在壺瓶山自然保護區的『實驗區』裡,建設平洞河水電站。但據當地村民反映,天德公司在實際動工的時候『偷梁換柱』,從平洞河挪到了國家規定『禁止建設任何生產設施』的毛竹河附近。
毛竹河的一部分位於壺瓶山自然保護區的『緩衝區』裡,水流湍急,風景如畫。石門縣壺瓶山鎮平洞村的老村支書覃業斌告訴記者,天德公司之所以瞄上了毛竹河,是因為『緩衝區裡的水位落差特別大,能有幾百上千米,發起電來,勁兒肯定比實驗區大。』
按照我國《自然保護區條例》的規定,自然保護區內部分為核心區、緩衝區和實驗區三片。其中,『核心區』和『緩衝區』分別屬於『絕對保護區』和『次絕對保護區』,區內禁止開展旅游和生產經營活動,不得建設任何生產設施。國家環境保護部也幾次發通知強調,各地要嚴格遵守《自然保護區條例》,加強對涉及自然保護區建設項目的監督和管理。
據覃業斌介紹,天德公司不僅擅自把壩址建在了『緩衝區』內的黃連河撮箕口,還在大壩內鑿穿了一眼1465米的隧洞,將河水引入南坪村的毛竹河。如今,在同屬『緩衝區』的毛竹河附近,已經矗立起了巨大的引水渠和水電站機房。
針對覃業斌反映的情況,中國青年報記者隨後向湖南省環境保護廳致電核實。環保廳副廳長潘碧靈向記者表示,天德公司在壺瓶山自然保護區的『邊緣地帶』建水電站這一項目,的確經過了省環保廳的批准。但據他了解,水電站主體工程的地址『並沒有變』,天德公司只是為了『引水發電』,而私自改變了取水口的位置而已。問及環保廳批准的主體工程地點具體在哪裡,潘碧靈副廳長表示『不清楚』。
天德公司的現場施工負責人韋新國則以肯定地口氣告訴記者,水電站的施工地址位於『實驗區』,跟『緩衝區』不搭界。
據村民們反映,修建水電站給當地帶來了巨大的『生態災難』。壺瓶山鎮司法所原所長楊生賢告訴記者,為了建水電站,天德公司已經『在保護區裡毀了700畝田,砍了50萬棵樹,把環境全破壞掉了。』而從覃業斌等人提供的施工現場照片看,曾經滿目翠綠的毛竹河峽谷,如今已儼然是一片『采石場』,蒙灰的綠樹,斑斑點點地散落在光禿禿的石壁上,滿目瘡痍。
此外,天德公司將黃連河水『攔腰截斷』引入毛竹河,也讓黃連河下游的平洞村1600名村民『遭了殃』。『他們修水電站,咋把我們的水系也改了!』覃業斌無奈地嘆息,『村子裡之前洗衣服、洗菜啥的,一直用的是黃連河裡的水。等大壩築起來以後,河水怕是要乾了,我們幾百畝農田都要靠抽水灌溉了嗎?』
對此,潘碧靈副廳長給出了不同的說法。『我們批准這個項目之前,已經找環保專家論證過,天德公司建了水電站之後,留給平洞村的水量仍然符合"生態流量"。』他表示,按照工程規劃,壺瓶山自然保護區內的生態基本能夠維持,對村民用水也『幾乎沒有影響』。
他同時強調,天德公司私自改變取水口雖然『違規』,但經過環保專家的現場論證,新的取水口『比原本規劃的,對環境生態還要好一些。』
而記者調查發現,在水電站尚未竣工攔壩時,平洞山村民的堰塘就幾乎乾涸。曾經被唐代詩人李白譽為『壺瓶飛瀑布,洞口落桃花』的高山峽谷水流,也急遽減少,有的地帶甚至露出了乾枯的水草。
環保部督辦函『叫不停』工程的腳步
耐人尋味的是,去年10月21日,國家環境保護部辦公廳曾向湖南省環保廳發出一份督辦函,指出這個『經省環保廳批准的』建設項目,沒有按照有關規定征求環保部的意見,而且,水電站的部分壩址和隧洞建在了自然保護區的『緩衝區』內,不符合法律規定,因此要求湖南省環保廳責成天德公司『停工』,並對水電站項目的環評違規審批問題進行處理。
村民們稱,直到今年6月他們到環保部反映情況,纔得知環保部曾發出過一份督辦函,而8個月來,天德公司的水電站一直在建,沒停過。
為何環保部發函仍無法擋住工程的腳步?一份由石門縣優化經濟發展環境工作領導小組在2006年2月15日出具的《關於天德公司為縣重點聯系企業的證明》,或許給出了答案。《證明》中提到,天德公司是縣紀委監察局牽頭引進的招商引資企業,『為促進開發,石門縣委、縣政府將天德公司列為縣重點聯系企業,安排專人實施跟蹤服務。』
而潘碧靈副廳長向記者表示,省環保廳確實接到過環保部下達的督辦函,並且函件一接到手,就轉給了縣裡。『石門縣政府部門接到函以後,已經幾次作出了督促和協調,要求天德公司停工。』他說,『省裡和縣裡,都是嚴格按照督辦函來處理的。』
此外,潘碧靈副廳長還告訴記者,早在這份督辦函下達之前,省裡和縣裡就已經在2008年對天德公司『私自改變取水口』的行為進行了處罰。『私自改變取水口屬於違規建設,縣政府早就勒令停工了,還罰了5萬元,要求他們重新按照程序來申報這個項目。』他表示,在新一輪專家論證和取得平洞村村民的同意之前,工程是不會重新啟動的。
上述說法,遭到了覃業斌和楊生賢的強烈質疑。覃業斌告訴筆者,莫說工程在2008年就『偃旗息鼓』,直到今年10月,天德公司在『緩衝區』裡的水電站,依然建得熱火朝天。
『是今年10月16日,老百姓拿著督辦函的復印件,跟天德公司交涉,他們纔勉強停的。』他說。並且,縣裡各個部門的領導幾乎一致否認見過這份督辦函,『哪來的按函辦事呢?』楊生賢還告訴記者,縣紀委書記楊俊甚至在見到復印件之後,聲稱『經他確證,復印件是假的,對政府不起作用。』
同一事件,截然不同的說法,似乎讓督辦函的下落演變成了一場『羅生門』。
為了撥開迷霧,記者致電環保部,經環保部生態司柏處長證實,這份督辦函『確實是環保部下達的,真實性不容置疑。』
記者隨後撥通了石門縣縣委書記熊大順、縣長楊琦明和紀委書記楊俊的電話。熊大順書記向記者表示,縣裡對這件事『正在調查,調查期間不方便透露任何信息』。紀委書記楊俊否認天德公司項目由他牽頭引進,只是在環保部、省環保廳批准了這個項目之後,由縣政府提供協助和配合而已。至於具體審批了什麼,楊俊表示『不清楚』。
最後,記者從石門縣環保局局長朱建業和林業局局長張國珍口中得知,二人在今年6月以前,『從沒直接看到環保部的督辦函』,都是在楊生賢拿到復印件之後,纔親眼見到的。當記者問及天德公司的工程建設『究竟何時停工』時,張國珍局長表示,『是在老百姓拿到函之後,纔停工的』。
但他同時強調,天德公司的水電站『已經通過環保部的審批了,可以建』。那環保部為什麼又會在督辦函裡稱項目建設是違法的?張國珍局長認為,是因為平洞村村民鬧得太厲害,纔『叫停』的,後又改口說『項目是省環保廳批的,總之縣裡沒權力批。』
在各方壓力之下,水電站項目目前已經停工。對此,天德公司也是一肚子苦水:『3000多萬元投進去了,誰來彌補我們的損失?』韋新國說。
工程是否會繼續,潘碧靈表示,還需要環保專家作出進一步的環境評估報告,作為政府有關部門的參考依據。
專家支招:『地方政府不理環保法』怎麼辦
中國政法大學教授、環保法專家王燦發在接受中國青年報記者采訪時表示,國務院《自然保護區條例》裡有原則規定,對環境可能造成重大影響的地方建設項目,應該由環保部來批。而湖南省環保廳沒有征得環保部的同意,就批准了天德公司在國家級自然保護區裡的建築工程,存在『越權審批』之嫌。
而且,王燦發教授提示,《自然保護區條例》不但禁止任何單位在『緩衝區』建設生產設施,哪怕在『實驗區』裡,只要建設有污染環境、破壞資源或者景觀的生產設施,同樣屬於違法。他表示,湖南省環保廳對壺瓶山自然保護區的開發建設活動有監管權,即使水電站的主體工程『位置沒有改變』,它對生態環境的破壞仍是顯而易見的。在此背景下,湖南省環保廳若仍監管不力,乃至放任自流,就是失職。
此外,根據2006年環保部和監察部聯合發布的《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》,天德公司在國家級自然保護區裡違法建水電站,不但批准項目的環保廳要被追究責任,環保部還可以要求當地的監察部門,給縣政府領導以行政處分。『但是在石門縣,項目本身就是縣紀委監察局招商引資來的,現在讓他們自己"叫停",還"處分"政府部門,怎麼可能呢?』王燦發教授說。
2009年10月環保部下發的督辦函,可謂是對上述法律觀點的一個『匯總』。然而,它到了地方之後,命運難免『凶多吉少』。結果就是,天德公司的這一違法建設工程『頂著督辦函不停工』,其3年來對生態環境造成的損失,也許永遠難以用『經濟發展』來挽回了。
一片生態寶地在開發建設中變得山水狼藉,這在王燦發教授看來,在我國早已不是個案。針對這種『地方政府不理環保法』的情況,王燦發教授表示,環保法常常被『一切為了經濟發展』的地方政府拋之腦後,除了執政理念落後和可能的官商利益鏈之外,環保法立法相對滯後、監察力度不到位以及環保領域『公益訴訟』的缺失,也是問題的癥結所在。因此,不妨從這三個方面入手,來『強迫地方政府重視環保』。
『首先,應該在《自然保護區條例》裡加大對違法建設、破壞環境行為的懲罰力度。』王燦發教授表示,由於現行的《自然保護區條例》是1994年頒布的,因此《條例》對於在自然保護區內違法采摘、采石、開礦、挖砂等行為,只規定了300元~1萬元的罰款,『明顯過輕』。『在國家級自然保護區裡建水電站,無疑是暴利行業,與他們可能獲得的利益相比,這點罰款是九牛一毛。』他說,通過修改《條例》,讓企圖以破壞環境來牟取暴利的公司望而生畏,是遏制環境破壞、間接切斷官商利益鏈的一條有效途徑。
此外,我國目前的《環境保護法》中,沒有把地方政府列為當地環境質量的負責人,也是一個缺憾。『事實上,政府的責任不僅包括發展經濟、安定社會,環境保護同樣是一項重要的職責。』王燦發教授告訴記者,2008年新修訂的《水污染防治法》和《大氣污染防治法》裡,已經規定縣級以上地方政府對本行政區的水環境質量負責,並把環境質量作為政績『考核評價』的標准之一。『如果把這一規定推廣到環保法的其他領域,應該能夠督促地方政府更加重視環境問題,在追究政府"不作為"的責任時,也更加有法可依。』
當然,王燦發教授強調,『徒法不足以自行』,完善的環保立法還應該通過國家各級環保部門以及地方監察部門,對地方政府不理環保法的行為『違法必究』,纔能保證效果落到實處。『石門縣的例子告訴我們,讓紀委監察部門"糾察"同級政府,是很難的。』他建議,不妨責成上一級監察部門來承擔此項工作。他還指出,當環保部的督辦函得不到地方政府的執行時,環保部應該按照層級,依次查處執法不力的部門。『必要的時候,還可以"一竿子到底"地直接到地方上去,督查函令的落實。』
王燦發教授最後強調,在政府部門內部的監督之外,要保證地方政府任何可能影響環境的行政行為,能夠曬在『陽光下』,來自社會的監督尤其重要。為此,我國應鼓勵和積極培育『公益訴訟』的力量。
『目前,我國在環保法領域的監督,還缺乏有效性。如果地方政府和違規建設的企業沆瀣一氣,民眾往往無可奈何。』因此,他認為,要從根本上遏制這一趨勢,讓社會公眾或者環保組織可以對違法批准環境報告的部門、不作為的政府或者違法破壞環境的企業提起公益訴訟,是維系我國生態環境長遠良性發展的最有效工具。
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