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《城市房屋拆遷管理條例》近日再次以《國有土地上房屋征收與補償條例》的名稱,全文公開征求公眾意見。
從實體意義而言,二稿最大的變化可能是『拆遷』一詞全面消失,而代之以『搬遷』。前者對被拆遷人而言,是被動接受的,是由他人處分自己的權利;後者是財產所有人主動的意思表示,如果所有權人不進行主動處置自己的財產或權利的話,其他人是無權進行處分的,從而,在立法上就否定了『強拆』的合法性與合理性。如此二稿中的『強制執行』所為何來?豈不與立法自相矛盾?如果對於搬遷者的房屋可以強制處理的話,『搬遷』豈不成為文字游戲?
當然,這次二稿的進步是明顯的。尤其是對於程序正義的關注與傾斜,強化了民主和司法程序,至少為保障公民私權開啟了一道閘門,在一定程度上約束了行政權力在拆遷過程中的異化和濫用。只有確保程序的正義,良善的立法意圖纔有可能得到實現。
從征收程序看,其最大問題恐怕不在於公共利益之明確范圍界定,而在於其界定的方式。二稿第八條第二款之規定:『保障性安居工程建設、舊城區改建,應當納入市、縣級人民政府國民經濟和社會發展年度計劃』。若如此,依據現行法律,政府制定國民經濟和社會發展年度計劃,須經同級人民代表大會審議通過。且不論其內容是否合理,若政府將此作為辯解理由,將具體行政行為變為抽象行政行為,使被征收方失去可訴性的話,恐怕最終發言權還是歸政府,房屋的所有者無權對搬遷說『不』。
從補償程序方面考察,仍然可以看到補償糾紛的程序性設計並沒有削弱政府的強勢地位。地方政府身兼數職,職業倫理自相矛盾:地方政府在作出房屋征收決定前,對建築是否違法的認定由政府組織論證,即認定權在彼;被征收房屋的價值評估機構雖由被征收人選定,但評估的具體辦法卻由政府規定,即決定權在彼;如果考慮到地方政府本來就是一級土地市場的最大獲益者的話,如此循環論證的結果,原來的利益格局並未被打散,反而增加了被拆遷者的機會成本。因此,借鑒仲裁機構而設置中立的第三方,可能是更好的選擇。
從權利救濟程序方面考察,筆者不無遺憾地指出,問題的癥結所在恰恰是,無論被征收人采取行政復議或訴訟手段進行救濟,依據行政法之規定,復議或訴訟期間不停止執行具體行政行為。從而,即使如第二十三條所規定的,被征收人采取相應的法律救濟手段,仍然不能免除被強拆強搬的現實,使得法律上『恢復原狀』的訴訟目的成為不可能。被征收人要麼敗訴,要麼接受調解。鑒於此,有必要在立法中設置例外條款,『復議或訴訟期間停止執行具體行政行為』。當然,設置這樣的例外條款不排除存在行政主體所擔心的漫天要價者或其他不合理要求者,但相較於個人權利的保護,是值得的,在現實操作中也是可行的。
當然,二稿畢竟是一個進步,尤其是在程序設置方面。規則落地,法治生根;程序實現正義,願景纔能兌現。盡管它不能解決所有的問題,但仍然值得期待。
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