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秋風 北京學者
(原題《制訂一個統一的土地征收條例》)
等待了一年後,《國有土地上房屋征收與補償條例》終於有了相對確定的音信:國務院法制辦公布了該條例的第二次公開征求意見稿。不論這一稿比上一稿有何增刪,公布這一稿的行動本身就具有深遠的政治意義。它表明,立法機關還是關注民意的,目前已經天怒人怨的拆遷制度還是有終結之期的。但願這一次,在公開征求意見之後,它不至於再次被雪藏起來。
當然,這個征求意見稿確實仍有很大改進空間,最為關鍵的是兩點。
首先,應當確立自由交易優先原則。
『拆遷』是一個含糊其辭而充滿暴力色彩的非法律詞匯,一份極其重要的法規竟然采用這樣的詞匯,實為人類立法史上的奇觀。
孔夫子早就說過,名不正則言不順,征求意見稿用法理上可以成立的『征收』替代了它,這本身就是一大進步。但是,既然是征收,就需要按照征收的法理來立法。征收民眾的財產、包括房屋、土地,固然是政府擁有的一項必要的權力,但是,這必然是一個僅在例外情況下纔可行使的權力,因為征收是一種強制交易。正常情況下,即便是政府,即便是為了公共利益,也必須首先與民眾進行自願交易。只是在自願交易無法進行,而公共利益確有需要的時候,政府纔可以動用征收權。世界各國無不遵循這一原則。如果不確立這樣的原則,政府就會無限制地擴大強制交易的范圍,它就會成為市場秩序和社會秩序的破壞者。
為此,征收條例的總則應當增加一條:『本法所規定的征收程序,只有在公共利益所需土地無法進行自願交易的情況下,纔可以啟動。』這一規定意味著,公共利益絕不是啟動征收程序的充分條件,相反,即便是為了公共利益,政府也必須首先與土地佔用人按照一般商業交易原則進行交易。土地需用人在申請啟動征收程序時,必須證明自己已進行過這方面的努力。
第二,應當制定一個統一的土地征收條例。這裡有兩個關鍵詞:土地和統一。
《城市房屋拆遷管理條例》之所以使用『拆遷』這個非法律詞匯,就是因為它不承認,政府或者拆遷人費半天勁所要獲得的東西是土地,而是自欺欺人地把『房屋』作為拆遷的對象。問題是,既然房屋是要被拆遷的,那拆遷人、政府究竟在圖些什麼?
征收條例再也不能繼續沿用這個故意混淆法律關系、遮蔽社會現實的概念了,應當明確,征收的對象是目前房屋所有權人所擁有的土地的產權。只有清晰地界定了這一點,整個征收制度纔能夠建立在合理而堅實的法律基礎上,也纔與社會現實、與民眾的意識合拍。為此,條例的標題就應當進行修改,從『房屋征收與補償條例』,改為『土地產權征收與補償條例』。
有人說,在中國,城市房屋所有權人不擁有土地所有權,所以征收就不涉及土地產權。這是無知之談。《物權法》已確認一個基本法律原則:所有類型的權利都是平等的,對於土地,政府擁有的所有權和房屋業主擁有的建設使用權是平等的。擁有所有權的政府絕不能無視居民的建設使用權。從現代法理角度看,建設使用權甚至優先於所有權。如果確有公共利益需要,政府必須通過法定程序,征收居民已經享有的國有土地的建設使用權。在這裡,政府是以公共管理者角色出現的,它對土地的所有權根本就是一個不相乾的東西。
明確了征收的對象是土地的產權,征收條例也就可以擴大其覆蓋的范圍,從城市的國有土地,擴展到鄉村的土地。而把鄉村土地納入到征收范圍內予以規范,已經成為一件刻不容緩的事情。
從某種意義上說,現在廢除《城市房屋拆遷管理條例》,針對城市制定《國有土地上房屋征收與補償條例》,已經沒有多大現實意義了。因為在大多數城市,大規模的城區拆遷已經完成了,政府已經把整個城市拆了一個遍。
最近兩年,各地政府新獲得的土地主要來自城市郊區的農村集體土地。像去年促成立法機關制定征收條例的上海居民用自制燃燒彈對付拆遷者還有唐福珍自焚事件,都發生在郊區的農村集體土地上。今年以來,各地政府則大規模地撤村並鎮,拆除村落,推動農民集中居住。在這裡,政府大量使用拆遷手段,存在大量不公正現象,政府針對農村土地的活動亟須規范。
征收條例理應對此作出回應,如果確認征收的對象就是土地產權,則征收條例也完全可以覆蓋農村土地。如果征收的對象都是土地的產權,則這個產權究竟關涉國有土地還是農村集體土地,根本就不重要。其本質都是政府基於公共利益之需,以某種強制性手段,購買民眾擁有產權的土地。
聯系到上面討論的第一點,把鄉村土地征收劃入征收條例調整的范圍,也可以收到這樣一個效果:征收農民土地同樣應當是一個例外。現在土地衝突到處蔓延的根源在於,政府強制農民交易是常態,征收條例或可對此做一限制。
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