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據審計署總審計師孫寶厚介紹,1998年至2010年10月,審計機關在經濟責任審計中查出領導乾部個人經濟問題金額20多億元,各級黨委和乾部管理、紀檢監察部門參考審計結果,對4%的問題人員給予了免職、降職、降級、撤職和其他處分或責任追究,其中移送紀檢、監察和司法機關7200人。
經濟責任審計作為一種經常性審計,可以發現和糾正一些苗頭性、傾向性的問題,避免問題的擴展和蔓延,幫助被審計單位完善制度、加強管理,從而清除腐敗賴以滋生的土壤,遏制腐敗行為。
但是,有專家認為,在現行乾部管理體制、相對集中的權力運行模式以及政府審計模式下,審計結果的運用難免會受到來自方方面面的乾擾,從而影響審計反腐作用的發揮。同時,受審計力量不足的限制,審計結果用於考核乾部的作用有限。
對此,專家建議,可對當前的審計體制作出部分制度創新,將揭露營私舞弊納入到政府審計的目標,同時建立審計問責體系
□視點關注
在腐敗與反腐敗的較量中,一場意義重大的獨特『戰役』漸入佳境。近日,《黨政主要領導乾部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》由中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發施行——這意味著審計反腐進入了制度化的新階段。
近年來,不少高官因腐敗問題紛紛落馬,引起社會公眾的高度關注。同時,將貪官拉下馬的利器——經濟責任審計,在反腐敗方面的作用也備受矚目。
對此,審計署審計長劉家義表示,經濟責任審計在反腐敗斗爭中具有獨特作用,審計結果也將作為考核、任免、獎懲被審計領導乾部的重要依據。
經濟審計清除腐敗滋生土壤
據了解,審計在反腐中的運用由來已久,尤其是跟蹤審計,一度被譽為是對政府投資領域反腐的『貼身防守』。
盡管跟蹤審計有此美譽,但在一段時間裡,政府投資項目依然存在不少問題。據某地審計部門負責人介紹,在竣工決算審計中,由於審計人員看不到項目招投標、施工以及設備材料進出、工程安裝等具體過程,只能將有關簽證單、驗收單、進貨單等本應作為審計對象的東西作為審計依據,『這本身就意味著對項目建設過程中可能出現的幕後交易的默認』。
但現在,記者了解到,很多地方的跟蹤審計已由過去定期不定期的審計,發展到『駐場審計』。有審計部門工作人員認為,這種類似於體育比賽中『貼身防守』般的審計模式,使審計監督覆蓋了從工程招投標、合同簽訂、設計、變更、設備材料的進出、隱蔽工程,直到工程款支付的全過程。
『審計在反腐倡廉中有著重大的作用。』長期從事審計反腐研究的江西財經大學教授朱星文說,『審計監督是法定性、經常性、連續性的監督,任何法定應接受審計的單位、組織及其負責人,無論是否存在違法、違紀、違規行為,無論有無群眾舉報,都必須無條件接受審計機關的監督檢查。同時,審計工作是一種經濟監督工作,通過審計活動可以揭露出被審單位及其領導的欺詐、貪污、侵佔等腐敗行為,早期的審計以「查錯揭弊」為主要目標,正是發揮審計反腐功能的重要表現。而且,將審計結果運用於反腐有利於降低預防和查處腐敗的成本。』
審計署法制司的有關負責人也指出,在審計監督過程中,審計機關可以有效地檢查和評估國有資產經營、管理、使用的真實性、合法性和效益性,使得必要、稀缺和不可替代的公共性資源得到合理、高效的配置。同時,可以有效地預防和控制公共權力的濫用,促進公共權力在資源配置中科學、規范、高效地行使。
審計署總審計師孫寶厚在解讀《黨政主要領導乾部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》時介紹,1998年至2010年10月,審計機關在經濟責任審計中查出領導乾部個人經濟問題金額20多億元,各級黨委和乾部管理、紀檢監察部門參考審計結果,對4%的問題人員給予了免職、降職、降級、撤職和其他處分或責任追究,其中移送紀檢、監察和司法機關7200人。
劉家義則進一步指出,經濟責任審計在反腐敗斗爭中的作用是獨特的。更重要的是,經濟責任審計是一種經常性審計,可以發現和糾正一些苗頭性、傾向性的問題,避免問題的擴展和蔓延,幫助被審計單位完善制度、加強管理,從而清除腐敗賴以滋生的土壤,遏制腐敗行為。
審計反腐仍存權力制約難題
在此次頒布的《黨政主要領導乾部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》中,有一系列為人們所贊賞的亮點,包括:
『有關部門和單位應當根據乾部管理監督的相關要求運用經濟責任審計結果,將其作為考核、任免、獎懲被審計領導乾部的重要依據』、『經濟責任審計結果報告應當歸入被審計領導乾部本人檔案』。
同時,規定還要求各級黨委、政府要加強對經濟責任審計工作的領導,建立由紀檢、組織、審計、監察、人力資源社會保障、國有資產監督管理等部門參加的經濟責任審計工作聯席會議。
根據規定,經濟責任審計對象包括地方各級黨委、政府、審判機關、檢察機關的正職領導乾部或者主持工作一年以上的副職領導乾部;中央和地方各級黨政工作部門、事業單位和人民團體等單位的正職領導乾部或者主持工作一年以上的副職領導乾部;上級領導乾部兼任部門、單位的正職領導乾部,且不實際履行經濟責任時,實際負責本部門、本單位常務工作的副職領導乾部。
劉家義認為,新規定最大的突破,『毫無疑問是省部級黨政領導乾部經濟責任審計的制度化』。
有業內人士認為,此次審計新規的出臺,就像曾經的『審計風暴』一樣,讓人們感到振奮,但其背後所面臨的困難也需要正視。
『在現行乾部管理體制、相對集中的權力運行模式以及政府審計模式下,審計結果的運用難免會受到來自方方面面的乾擾,從而影響審計反腐作用的發揮。』朱星文說,雖然規定為了消除行政級別對審計的不利影響,提出建立經濟責任審計工作聯席會議制度,但聯席會議的常設機構還只是一個『辦公室』,且聯席會議辦公室主任為同級審計機關的副職領導或者同職級領導,其權威性還是大打折扣。『而且,省部級官員所負責的經濟工作的經濟決策復雜多變,審計人員受專業技術條件的限制,要對其經濟決策的正確與否作出恰當的評判也決非易事』。
中央黨校政法部教授林?也認為,『不少財務人員和高官的關系非常親密,個別高官本身就有一個自己可以控制的財務人員,所以很可能會出現做假賬的現象。對於高級別官員的審計來說,個人貪腐和群體貪腐都有可能,審計省級乾部的難度也同樣存在報假、袒護的現象,這樣就很難發現更深的問題』。
除對省部級官員的審計存在難度外,朱星文還認為,審計結果用於乾部考核時也存在一定的困難。
『受審計力量不足的限制,經濟責任審計的覆蓋面有限,以現有的審計隊伍要對所有納入經濟責任審計范圍的乾部實施一年一度或兩年一度,甚至三年一度的經濟責任審計都是不現實的,由此造成審計結果用於考核乾部的作用有限。』朱星文說,此外,現實中經濟責任審計絕大多數都是離任經濟責任審計,等到審計結果出來,乾部早已離任或履新職,這樣審計結果就失去了考察任命乾部的意義。
審計反腐需引入問責機制
據了解,我國現行的審計模式是以政府審計制度為核心,審計機關履行職責所需的經費,應列入財政預算,由本級人民政府予以保證。這些特征決定了我國政府審計屬於行政型審計模式,其獨立性和權威性容易遭到質疑。
有業內人士認為,在行政審計的大前提下,此次審計新規在實施中能否最大限度突破行政部門以及行政權力的制衡,也成為人們關注的焦點。
『要真正限制行政長官財政「一支筆」的作用,應該有一個獨立的監督體系。』林?說。
『通常認為,最有效的審計體制是從行政模式向立法模式的轉變,然而,受我國管理體制的制約,我國審計體制的根本變革還有相當長的一段路要走。』朱星文認為,切實可行的辦法是,對當前的審計體制作出部分制度創新。
『審計法規定,我國政府審計目標是監督和評價被審計單位財政收支或者財務收支的真實性、合法性和效益性。雖然國家審計目標中對合法性的強調在一定程度上為揭露被審單位負責人、經營者的貪污舞弊行為指明了方向,但由於只是停留於審計行為、結果是否合法,因而造成在合法形勢下掩蓋的貪污舞弊等腐敗不能被有效地揭露。因此,應將揭露營私舞弊納入到政府審計的目標中去,將揭露管理舞弊納入到注冊會計師的財務報表審計目標中去,以此構建起審計反腐目標體系。』朱星文說。
此外,朱星文還認為,在建設責任政府的當下,建立問責機制體系顯得更為緊迫。欲使行政問責有足夠的威懾力,必須建立多元化問責主體之間的協調機制。當前審計對腐敗案件查處不力,起不到應有的作用,其根本原因在於缺乏審計問責機制。審計機關是行政機關,只是查明問題、指明原因、限期糾正。對於怎麼整改,是不是問責,審計機關管不了。不把行政問責引入審計,審計風暴也將是只紙老虎。
對將行政問責引入審計的問題,也有專家建議,在相關的審計報告規范制度中,應進一步明確,對於存在違法、違紀的被審單位的審計報告,應將報送范圍擴大到紀檢、監察等行使監督權的部門,對觸犯刑律的應移交給司法機關追究刑事責任,這樣纔能達到通過審計打擊貪污舞弊等腐敗行為的目的。
一名地方審計部門的負責人對《法制日報》記者說,在完善責任追究制度時,還需要明確審計項目質量負責制,如果在已經審計過的項目中發現問題,應對該審計項目質量進行重新評估,分析有無工作不到位、不廉潔等行為引起的質量問題,發現問題要追究相關人員失職、瀆職責任。此外,可以考慮完善聘請中介機構參與審計的各項制度,『聘請中介機構參與審計,是解決審計機關力量不足和專業人員不夠的補充手段』。
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