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『之前的拆遷與補償條例的立法理念與物權法倡導的不一致,需要改過來,讓新條例和現行的法律接軌……』元旦前夕,中國社會科學院法學所內,一場由參與起草拆遷與補償條例的社科院研究員孫憲忠主講的學術報告會——拆遷與補償條例立法報告會揭開帷幕。能容納百人的會議室擠滿了慕名而來的學者、記者和各界熱心聽眾。
-新舊拆遷條例最大的不同
孫憲忠介紹,《國有土地房屋征收與補償條例(第二次公開征求意見稿)》(下稱新條例二次意見稿)和現行《城市房屋拆遷條例》(下稱舊條例)有五個較大的改變,而最大的變化,當屬拆遷事項涉及的基本法律關系的轉變。
『在過去拆遷工作中,政府一直屬於監督者。』舊條例的第五條規定,國務院建設行政主管部門對全國城市房屋拆遷工作實施監督管理。縣級以上地方人民政府負責管理房屋拆遷工作的部門對本行政區域內的城市房屋拆遷工作實施監督管理……這一條款表明,在城市拆遷過程中的法律關系主要是行政法律關系。政府作為行使公權力的行政機構,對拆遷事項具有監督關系。作為拆遷人的開發商和作為被拆遷人的房屋所有權人(又稱業主)或正當使用權人二者處於被監督管理地位。
但這種規定和實際相矛盾。因為,我國實行土地一級市場政府壟斷,政府是國有土地的唯一出讓者。政府將土地出讓給開發商,並通過一個行政行為——『征收』,將業主的土地使用權『消滅』。作為平等民事主體的開發商和業主,一個追求土地使用權,一個為了房屋所有權,法律上的權利和義務並沒有直接關聯,現實中卻被捆綁在一起,從而形成利益矛盾。政府卻從開發商——政府——業主的直接關系中轉為上位的監督者,從而形成了錯位。忽略了這個問題,造成了法律上的嚴重後果,也導致了很多利益衝突。政府將土地交給開發商從而獲得土地出讓金。正是土地出讓金,形成了很多地方遠超稅收的第二財政,也使得擁有公權力的政府有了利益衝動,導致了更劇烈的利益衝突。
『征收中的法律關系,不僅是行政法要調整的法律關系,更是民事法律要處理的問題。』新條例將政府定位為和被拆遷人處於同一地位的法律關系的當事人。政府既要拿到土地,享受權利,就必須承擔責任,政府的責任就是向被拆遷人進行充分合理補償。因此,新條例定位為征收與補償條例,這是與舊條例最根本的區別。
新條例二次意見稿規定,『市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作』,並規定可委派不以營利為目的房屋征收實施機構承擔房屋征收與補償的具體工作,以理順法律關系。房屋征收部門對房屋征收實施機構實施房屋征收與補償的行為負責監督,並對該行為的後果承擔責任。同時,新條例不再許可建設單位成為拆遷人,也不再許可成立拆遷公司。孫憲忠說,『將來要向百姓承當責任的,是市長和縣長。』
-二次意見稿不起眼的『伏筆』
對公共利益的界定一直爭議很大。但新條例與舊條例相比,用列舉的方式界定公共利益,比用『國家建設』來籠統概括是一個極大進步。對於政府而言,『法無明文規定不得任意行政』,列舉式的條款解釋起來是復雜的,但條款的定位非常明確——旨在限制作為公共權力機關的政府的行為。
孫憲忠強調,新條例二次意見稿比一次意見稿又有明顯的進步。新條例二次意見稿將一次意見稿有關危舊房改造需經90%被征收人同意和補償方案需征得三分之二以上被征收人的同意、補償協議簽約率達到三分之二以上方可生效的規定,修改為保障性安居工程建設和舊城區改建應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃,經市、縣級人民代表大會審議通過。
取消『90%以上被征收人同意進行危舊房改造的,縣級以上地方人民政府方可作出房屋征收決定』的規定是符合物權法原理的。因為無論是90%的人還是99%的人,都無權決定對個體房屋所有權的剝奪。何況90%這個比例確定有隨意性,也沒有站得住腳的依據。什麼是公共利益?讓代表我們行使權力的權力機關去決定,通過人民代表大會來限制政府的行為,它是符合我們的憲政體制設計的。
『這個規定是以前條款沒有的,也不被人關注,但其意義重大。』
-新征收程序讓民眾全程參與
舊條例的征收程序,實際是個頒發許可證的程序,民眾沒有任何參與的過程。舊條例涉及被拆遷人的,是『房屋拆遷管理部門和拆遷人應當及時向被拆遷人做好宣傳、解釋工作』——民眾僅是被宣傳、被解釋的對象,沒有發表意見的途徑,沒有權利救濟的途徑。
新條例二次征求意見稿規定,市、縣級人民政府房屋征收部門應當根據被征收人意見,對房屋征收范圍、征收補償方案進行修改,將征求意見情況和采納情況及理由、論證和聽證情況以及修改情況及時公布,並報市、縣級人民政府。
為了給被征收人提供充分的行政救濟和司法救濟途徑,它同時規定,被征收人對征收決定和補償決定不服的,可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。補償協議訂立後,一方當事人不履行補償協議規定的義務的,另一方當事人可以依法向人民法院提起訴訟。
被拆遷人的權利,在新條例二次意見稿中得到了體現。
-征收補償最受關注,也最需公平
據國務院法制辦公室提供的數據顯示,房屋征收的補償是群眾最為關注的問題,社會各界對此共提出13332條意見。
補償范圍擴大,是新條例二次意見稿明顯不同於一次意見稿的地方。新條例二次意見稿的補償范圍不僅包括被征收房屋價值的補償,還包括因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償及停產停業損失的補償等內容。
另外,新條例二次征求意見稿明確規定,『對被征收房屋價值的補償金額,不得低於房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。被征收房屋的價值,由具有相應資質的房地產價格評估機構,按照房屋征收評估辦法評估確定。』『對評估確定的價值有異議的,可以向房地產價格評估機構申請復核評估。對復核結果有異議的,可以向房地產價格評估專家委員會申請鑒定。』……還規定,房地產價格評估機構由被征收人選定,被征收人選定評估機構的具體辦法由市、縣級人民政府規定。
由被征收人來選定評估機構,是新條例為追求公平社會效果而刻意寫下的條款。對於是否能由新條例進一步規定評估機構選定細節的追問,孫憲忠回答,目前只能做到這一步。
-取消行政強拆背後的思考
新條例二次意見稿規定,由政府申請法院強制執行,取消了行政強制拆遷。這個規定受到廣泛關注,也受到了質疑。孫憲忠解釋,通過對以往案例和數據的分析,由政府組織的強制拆遷引發的不利後果最嚴重,因為由政府組織強制拆遷,民眾沒有任何救濟的渠道。
新條例二次意見稿第二十五條規定:被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟,又不履行補償決定的,由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。由法院組織的強制拆遷,中間要經過訴訟途徑,訴訟期間能給所有人一個冷靜期,能防止惡性衝突事件發生。以前拆遷求效率,現在要追求公平。
『雖有瑕疵,但新條例肯定比舊條例要好,已經是很大的進步,能對現實產生重要的作用。我希望它能盡快通過。』會後孫憲忠對記者說。