關於完善行政執法與刑事司法銜接機制的建議

　　中央紀委駐國家工商總局紀檢組原組長，國家工商總局原黨組成員石見元

　　我國《行政處罰法》第22條規定：『違法行為構成犯罪的，行政機關必須將案件移送司法機關，依法追究刑事責任。』2001年7月，國務院出臺了《行政機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，隨後，最高檢、公安部、監察部等部門先後單獨或聯合出臺一系列規范性文件，推動各地區、各部門逐步建立健全行政執法與刑事司法的銜接機制(以下稱『兩法』銜接機制)。全國政協社會和法制委員會非常關注這一問題，並於去年組織專題組進行調研。調研發現，現實中，有案不移、有案難移、以罰代刑的現象仍然時有發生，這種情況，既放縱了犯罪，破壞了社會主義市場經濟秩序，又侵犯了國家的刑罰權，造成執法與司法的不統一。

　　調研組了解到，有案不移、有案難移、以罰代刑問題存在的主要原因，一是部門利益和地方利益；二是有的行政部門片面強調執法效率，有的司法機關存在對移送案件不依法處理現象；三是『兩法』銜接機制仍不完善，運行仍不順暢。今年2月，中辦、國辦又轉發了《關於加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》。為進一步完善『兩法』銜接機制，我們提出以下四點建議：

　　一、加強組織領導

　　各地區、各部門要高度重視『兩法』銜接問題，認真研究貫徹兩辦文件的具體措施。『兩法』銜接工作涉及面廣，且部分主體實行垂直領導體制，自下而上推進比較困難，效果不佳，可考慮成立『兩法』銜接工作領導小組，由國務院及地方各級政府一位負責同志擔任組長，統一領導和推動相關工作。領導小組辦公室應設在適當的部門，並授權該部門作為聯席會議的牽頭單位，以增強牽頭單位的權威性，有利於聯席會議的召集與聯席會議制定的規范性意見的貫徹落實。

　　二、加強信息平臺建設

　　逐步建立和完善行政執法機關與刑事司法機關之間，以及行政執法機關相互之間的信息共享平臺，是解決有案不移、有案難移、以罰代刑等問題的重要基礎。一要正確定位信息平臺的功能作用，制定行政執法機關上傳信息的案件標准，建議凡是達到一定罰款數額或有其它嚴重情節的行政處罰案件都必須上傳到信息平臺，以增加行政執法工作的透明度，有利於相關行政和司法機關進行監督。同時規定，檢察、公安機關對移送案件的處理情況也要及時上傳到信息平臺，以利於行政機關的協作和配合。二要建立完善的責任追究機制，對於沒有在法定時限內將法定的案件信息上傳到信息平臺的機關直接責任人和主管人，應當根據後果嚴重程度追究行政紀律責任乃至刑事責任。

　　三、加強監督管理

　　一是強化行政監察機關的監督，對行政監察對象有案不移、以罰代刑和對移送案件不依法辦理等問題，實施監察，以監察決定、監察建議等方式加以糾正。二是強化行政機關的層級監督，上級行政機關切實擔負起對下級行政機關的指導和監督，糾正下級行政機關執法過程中有案不移、以罰代刑的錯誤做法。三是強化檢察機關的法律監督，綜合利用立案監督、檢察建議、查處瀆職犯罪等手段，促進『兩法』有效銜接。

　　四、完善相關立法

　　首先，建議在條件成熟時，國家立法機關或國務院就『兩法』銜接問題制訂出臺法律或法規，形成完善的法律制度。第二，修訂《刑事訴訟法》，明確規定檢察、公安機關對重大行政處罰案件提前介入的制度；明確規定行政處罰證據在刑事訴訟中的法律地位，以節約司法資源，促進『兩法』銜接，有效打擊犯罪。第三，《刑法》第402條規定了行政執法人員『徇私舞弊不移交刑事案件罪』，由於在實踐中對是否『徇私』不易取證，勢必造成打擊不力。而根據《行政處罰法》第61條規定，『牟取本單位私利』不屬於『徇私』，又縮小了打擊范圍。建議修改《刑法》和《行政處罰法》，對不移交刑事案件的瀆職犯罪作出更加明確且便於執行的規定，以利於檢察機關依法查處。