4月24日，漁莊老闆潘家開帶客人出海後返回。他們身後，是他將參與開發的海島。

朱仁民製作的羅漢，目前擺到大堤上。

情人島景區內，蓋有私人別墅，禁止遊人入內。

　　國家海洋局4月公佈了首批可開發利用的無居民海島名錄，單位和個人均可有償申請開發。做“島主”的夢想，衝擊着人們的浪漫神經。

　　在浙江舟山我國唯一以羣島建市的城市，一共有1390個海島，也是此次浙江開發無居民海島的重點區域。舟山的無人島開發已有多年。從歷史看，因投資額大、環境不利及政策不明晰等諸多因素，開發並不順利。這些因素仍存在或難解決，使得即將到來的大範圍開發，仍存不確定性。

　　4月27日，舟山市海域管理處副處長倪定康的辦公室來了一個年輕人。與衆多來訪者一樣，他是來諮詢無居民海島開發的事。

　　無居民海島指沒有戶籍居民居住的海島，俗稱無人島。4月12日國家海洋局公佈了首批176個可開發無人島名錄，其中浙江31個，10個在舟山市。

　　“已經有5個意向明確了。”倪定康說，此次公佈的10個島嶼中，有一半是作爲旅遊娛樂用島，3個交通運輸用島，1個工業用島，1個公共服務用島。

　　“旅遊用島感興趣的人不少，卻還沒定下來。”直到離開的時候，年輕人也沒有做出決定。他擔心投資的前景，希望知道政府能否幫助規避風險。

　　不過，倪定康告訴他“我們只能把所有的困難都說清楚。”

　　年輕人想了想，起身告辭了。

　　在舟山，運輸用島和服務用島多由國家或大企業開發，旅遊娛樂用島則被活躍的中小民間資本青睞，所面臨的情況也最爲複雜。

　　向大海突圍

　　開發無人島，政府需要民間資本介入，而民間資本也需要這個機會

　　4月25日，浙江海洋學院管理學教授馬麗卿，被糟糕的天氣困在舟山市的嵊泗島上。她是受邀考察海島開發項目的。

　　在去年3月《海島保護法》實施及今年公佈可開發無人島名錄後，舟山的海島開發，讓各方面躍躍欲試。

　　作爲全國中小企業最發達的省份，浙江擁有各類中小企業290多萬家，佔全省企業總數的99.7%。這些企業被經濟學家稱爲“瞪羚企業”：必須奔跑不休，不斷用手中有限的資本攻城略地，才能避免被淘汰的結局。

　　在城市的競爭已足夠激烈了，他們需要開闢新的戰場。

　　馬麗卿認爲，政府需要民間資本參與海島開發，而民間資本也需要這個機會。

　　事實上，對於在羣島上設市的舟山，早在上世紀80年代，無人島就已開始開發。

　　“這裏的島跟其他地方不一樣，作爲生存資源，島上的林地都有林權，分到了每戶。”舟山市普陀區海洋與漁業管理局海域管理科陸科長介紹。

　　對於這些海島，最早的時候，人們會上島採石或放牧。這種方式對海島環境破壞比較嚴重，有的島因採石甚至被炸掉一半。上世紀90年代末，這樣的行爲被禁止。

　　2000年前後，興起了旅遊開發的熱潮。舟山市海域管理處副處長倪定康說，現在舟山的有人島已開發得差不多了。如何在保護好環境的前提下，開發無人島，充分利用不多的土地資源，當地正在探索中。

　　倪定康介紹，新的海島開發模式，基本分爲臨港工業和旅遊業。臨港工業指的是船舶製造、物流中轉、運輸或作爲交通支架等。這類開發收益也相對可觀，但資金需求巨大，多由大型企業或政府來做，一般人無法企及。

　　民間資本青睞的是旅遊開發，門檻相對低。不過，據介紹，在舟山搞旅遊開發的島嶼，至今還沒有成功的。早期一些旅遊島，有的搞賭博場所、會所之類被查處，或經營不善而轉讓。

　　馬麗卿介紹，曾有一個企業，依託自然保護區五峙山列島，在無人島開發旅遊業、但項目最終失敗，花了幾千萬，做不下去。後來又由政府回購，至今放在那，沒有起色。

　　民間資本參與無人島的開發，還有諸多不確定因素，存在風險。

　　漁莊老闆的機會

　　漁莊老闆潘家開準備把“戰場”拓展到海上。不過開發後，多少人會到島上玩，他心裏沒底

　　45歲的潘家開，在岱山縣跟妻子一起搞“漁家樂”。他的經營模式是，帶客人出海打魚，然後到漁莊吃海鮮。他說一年能掙二三十萬。

　　漁莊是2003年在政府扶持下搞起來的。現在，政府又提供了新的機會。潘家開準備借這機會，把業務拓展到海上——在無人島上搞項目。

　　據瞭解，在舟山，除此次公佈的10個無人島外，很多島嶼已處於被開發或待開發狀態。

　　潘家開說，縣裏希望跟他合作，開發一個無人島，先期投資500萬。縣政府、鄉政府和他各佔三分之一股份，組建一個公司。他說這還是一個設想，不過縣裏很想把這個項目搞上去，帶動當地旅遊業。

　　這個準備開發的島，面積約15公頃，名叫畚斗山島。島上遍長茅草。潘家開說，要把整個島租下來，每年租金10多萬。

　　“我們這裏之前搞過海島旅遊，投資下去後，管理成本太大。所以政府找到我，前期共同投資，後期由我來負責管理。等於是給了我一個機會。”潘家開打算，開發後，在島上建一些木屋，垂釣的地方，甚至是CS遊戲場。

　　他說縣裏堅決要搞這個項目，鄉里還在開會討論，今年應該會動工。

　　要開發，首先要解決的是水、電問題。潘家開準備用風力和太陽能發電。他估算，一年成本大概20萬到30萬。而買海水淡化設備，大概需要15萬元。電力無法承擔淡水設備用電，要接200米左右的電線，用發電機，估計20萬。

　　潘家開覺得島上適合做度假小木屋，預計建築成本300萬，修條簡易的路，100多萬。

　　真正建設起來後，維護比較複雜。潘家開說，第一年的維護成本估計10多萬20萬。規模發生變化後，每年維護成本會以5%到6%速度增長。

　　“按照政府算法，開發後人均消費達到800元，但有多少人會上這個島，我心裏沒底。”潘家開說，開始幾年不會有錢賺，如能持平算萬幸。

　　實際上越大島嶼越好開發，但潘家開承擔不了大的開發費用。“如果不是政府參與，說什麼我也不會做這個投資。政府進來了，我纔有底氣。圖的也是一個未來。如果這裏能夠發展起來，我就是岱山第一家。”

　　一次轉向的開發

　　政府開發情人島後發現維護成本太高，後來將經營權轉讓，目前景區內有別墅等

　　在舟山朱家尖島中部東側，有一個狹長島嶼，名爲後門山，面積0.2平方公里。因有漁女和龍太子的傳說，當地人叫它情人島。

　　情人島距本島只百米，潮落時可步行上島，以前漁民偶爾在退潮時上島拾螺。它是舟山最早由政府開發的無人島之一。

　　朱家尖鎮政府規劃建設科副科長王學存介紹，1995年前後，朱家尖鎮政府建立了開發建設管理委員會。爲配合朱家尖島的整體開發，情人島也納入了開發計劃。

　　工人們趁漲潮時划着小船上島，建起茅草屋、小亭子、懸索橋等。島上的淡水靠運輸，發電靠柴油機。

　　王學存說，在無人島上搞建設的成本，是在本島建設的3倍以上。

　　情人島建好後，政府發現維護成本太高。到後來一度連工作人員工資都發不出。

　　朱家尖旅遊開發投資公司營銷部經理應豔君介紹，到2002年，情人島被以1800萬的價格，轉讓給了浙江和潤集團。

　　龐大的資本接手後，情人島開發的力度加快，不過也變得神祕。情人島目前是一個景區，門票50元。進入景區，會發現保安幾乎無處不在。和潤集團總部面海而立，前方是一排私人別墅。保安不讓靠近別墅，說是私人會所。

　　情人島上修了車道，也有山間小路。除了風吹樹木的聲音和巡邏的保安，幾乎沒有別的聲息。

　　和潤集團相關負責人夏秋亞稱領導不在，拒絕了採訪，她說情人島只有景區對外開放，住宿和餐飲都只接待公司的客人。門票收入每年約50萬，“海島基本不賺錢”。

　　“蓮花島主”的境遇

　　15年前，朱仁民成爲“島主”，搞“藝術開發”，但政府填海後，他的島，變樣了

　　相對於政府參與開發的第一個無人島，民間資本開發的第一個島，則處於“擱淺”狀態。

　　藝術家朱仁民，被媒體稱爲中國第一個無人島“島主”。1996年，他與浙江東港開發區簽訂租用土地合同，花9萬多元買下了蓮花島40年的經營權。

　　15年後，朱仁民說他累計投資超過2000萬。不過他的島發生了變化，以前島嶼與陸地間有800米海域，現在，僅隔了一道20多米的水溝，且多數時候是乾的。

　　朱仁民買下島時，想做成一件“藝術品”。他計劃造500多尊羅漢像，散佈在蓮花島四周的水面，圍着160米高的觀音像，寓意“同登彼岸”。

　　但後來，地方政府開始了填海運動。2003年，當地政府開始在島的附近填海造地，填一畝海的成本是幾萬，賣出一畝地的價格是幾百萬。

　　“我的工程被勒令停過，工人被抓過，我的島也被填過。”朱仁民說，他一路找人“評理”，告到省裏。最終，政府同意他在蓮花島和本島之間挖了條20多米寬的“水溝”。

　　朱仁民稱政府把規劃全變了，但事先也沒通知他。

　　普陀區宣傳部的一位官員稱，“我們之前籤的合同就有規定，他的島要配合地方政府的建設需要而改變。”

　　現在，朱仁民已製作的一些羅漢，被放在海防堤上，一字排開。神態各異，有的大張其口，一臉驚訝狀。朱仁民說，這些羅漢“好像不知道爲什麼被放在這，也不知哪天就被挪走了。”

　　環境等不確定因素

　　島上的設施會被腐蝕，樹會死掉。一名開發者說，他幾乎每年都要在相同的地方種樹

　　4月25日，從舟山普陀區開往六橫島的快艇全部停開。港口工作人員說，“因爲海上大風，不能開船。”在大廳等候的人們並不焦急，習以爲常。

　　六橫島海島世界負責人趙先生說，天氣不好，島上的人出不去，外面的人進不來。他說，相比糟糕的天氣，讓人高興的是，準備近7年後，海島世界主體建築今年有望動工。

　　2004年，舟山市普陀海島世界投資公司開始開發這個旅遊度假中心和海景房產項目。開發範圍在六橫島東南部，包括外門沙和老鷹咀一帶，以及大、小蚊蟲島和大小尖蒼等無人島。項目總投資8.5億。

　　該公司一名林姓負責人說，無人島的開發最讓人頭疼，例如大尖蒼島離本島直線距離3公里。島上除了灌木和蘆葦，一無所有。按設想，這裏會成爲垂釣基地，露營基地。“開發的困難，我們現在都沒有去想。已經走到這一步了，必須走下去”

　　與這些大型資本相比，另一些開發者更多是在打擦邊球。有開發者說，地方政府開發的慾望強烈，一些項目是先上馬，後審批。有參與開發者介紹，“如果走正規程序，時間和金錢都耗不起。項目審批，各個章蓋下來，估計要二三年。環評的錢起碼50萬。”

　　據介紹，無人島的使用權，出讓價格由財政部門會同海洋主管部門制定，由無居民海島的等別、用島類型和方式、離岸距離等因素確定。

　　無人島中，離岸距離小於0.3公里、一等島、填海連島用島的標準最高，24萬元/公頃(年)，而離岸大於25公里、六等島、林業用島的標準最低，爲14元/公頃(年)。前者是後者的17000多倍。

　　民間資本多青睞旅遊開發，不過旅遊開發，存有環境方面的先天不足。舟山附近海域，海水富含有機物，大量淤泥沉澱，既孕育出了著名的舟山漁場，也造就了渾濁的海水。每年有近半時間海水呈昏黃色。

　　舟山海域每年大概有8個月的旅遊淡季，這期間只能是維護基礎設施運轉。每年，熱帶低壓總會帶來幾次颱風。島上的建築，需要提前準備抗颱風。而颱風激起的水霧會在瞬間籠罩海島。水霧飄進房間，會腐蝕金屬設備。對於島嶼上移植的園林樹木則有滅頂之災。植物一沾上這種鹹鹹的水霧，會枯死。一名開發者說，他們每年都要在相同的地方種上相同的樹木。

　　這些環境方面的不利因素，對於開發前景，也起着決定性作用。

　　開發大潮與政策期待

　　一名開發者說，政府不能只是告訴可以開發，卻沒有相應的服務

　　浙江海洋學院管理學教授馬麗卿介紹，目前的無人島開發，多處於自發狀態，“政府統籌和引導仍顯不足。”現階段，民間和官方都在等待開發的配套政策出臺。

　　馬麗卿認爲，在旅遊投資大、開發週期長、回報率低的情況下，政府可以考慮用別的東西來平衡。例如給予稅收優惠等政策支持，在新區走先行先試的路。

　　海島開發也存在管理職能不清晰，多頭管理的局面。有海洋局管理人員抱怨，每個海島都有林權證、土地證，林業部門、國土部門等都能管，那麼到底誰來管，怎麼管。

　　舟山市海域管理處副處長倪定康說，在2010年《海島保護法》出臺之前，開發者都是跟地方政府籤的協議，確實有上述問題出現。《海島保護法》出臺之後，具體開發管理細則還未出臺。

　　倪定康稱，項目不經審批先上馬，是不符合規定的，縣、鄉也無權進行海島開發，發現了一定會處理。

　　開發者說，繁雜的審批體系讓人頭疼。一名普陀區的海洋局工作人員介紹，以前，無人島審批需要23個單位蓋章。

　　倪定康說，以前，省裏採取的是18個單位的聯席會議制度。包括海洋局、國土局、旅遊局等單位，後來又增加了幾個。《海島保護法》出臺後，需要報批縣、市、區海洋局和政府，然後報批到省局和政府，大多數規劃還要經國務院批。

　　他坦承這是一個複雜的過程，但海島開發牽涉問題很多，例如航線、海域等等。

　　“在國家政策大背景下，資本尋求新的發力點是必然的。但是很多資本盲目開發，最終變成爛尾島。”馬麗卿認爲，就開發者個人來說，選好項目是最重要的。她說無人島的旅遊開發，現在更多成爲企業名片，企業在外賺錢，在島上花錢。“但不能把海島變成完全的私人會所，這也是對公共資源的一種侵佔”。

　　倪定康說，海島開發必須產生公共利益或爲地方稅收做貢獻，不允許變成私人會所。舟山目前有這樣的情況存在，那是之前和地方政府籤的協議。“從現在開始，不會再出現這種情況。”

　　開發者們則希望，政府在鼓勵開發的同時，能出臺更爲詳細的配套細則，幫助降低風險。“開發無人島風險很大，既然政府把這個政策拿出來了。就不能光告訴我們可以做，卻沒有相應的服務和便利。”

　　-對話

　　沒1億別做島主夢？

　　浙江海洋與漁業局官員提醒考慮開發風險

　　早期開發不規範

　　記者：浙江很早時就開始了無人島的利用，當時是什麼情況？

　　顧子江(浙江省海洋與漁業局海洋利用規劃處處長)：最早的開發，可以追溯到上世紀七八十年代。當時主要是一些人自發的，簡單利用。當時管理方面無法可依。

　　私人甚至跟鄉鎮談好，就能用島。主要是生存所需，不規範的開發對環境破壞嚴重。有些海島採石被炸沒了。

　　2007年開始，省裏逐步認識到無居民海島的稀缺性，審批逐漸嚴格。

　　記者：很多開發者稱無人島開發頗具風險，甚至有“爛尾島”。怎麼看開發的風險？

　　顧子江：很多人諮詢我，我建議開發者考慮兩個條件。無居民海島沒有基礎設施，如何解決通訊、淡水、交通等前提條件。其二，考慮可持續發展。比如搞旅遊，8級風就要停航，每年近8個月淡季，只能投入。有的開發者，基礎設施不紮實，幾次颱風後，基本白建了。

　　前段時間有個早期參與海島開發的業主講，根據他的體會，沒有一億資金，基本不用做島主夢。還是有一定代表性的。

　　記者：已有的“爛尾島”會如何處理。目前有沒有風險規避機制出臺？

　　顧子江：我們會把困難充分告知開發者，讓其有充分準備。現在開始，因歷史原因已開發的，也會納入管理軌道。他們也要重新遞申請，審批，繳納海島使用金。當時開發成本是很低的。

　　“爛尾島”開發者不排除中途退出的。一般說，不申請就意味退出。歷史問題的解決，國家還未出臺細則。但有一條解決利益相關方協議的意見，新的業主要處理這些問題。

　　歷史問題待解決

　　記者：有基層海洋部門反映，海島存在多頭管理的問題。待開發走入正軌後，應如何面對這個問題？

　　顧子江：監管最大難處在於當初海洋部門執法，無法可依。《海島保護法》讓很多問題解決了。以前海島林業部門、國土部門都能管。現在應該都歸海洋部門來監管了，明確了執法主體。

　　記者：雖然是無人島，但存在林權證、國土證等。這也爲管理帶來了困難。

　　顧子江：對，這屬於歷史問題。全國人大立法調研時，我們也提到過這個問題，相信會逐步解決。現在我們正在做這方面的調查，有歷史問題的分門別類，逐漸解決。

　　記者：調查發現，有些海島被開發後，變成了私人莊園性質。專家認爲這實際是變相圈地的行爲。

　　顧子江：原則上這樣的情況是不允許的。但開發的形式多種多樣，具體問題還要具體分析。如果有投訴或舉報，我們會調查。

　　記者：浙江很早就探索無人島開發，你覺得有沒有可供借鑑的經驗？

　　顧子江：我個人認爲，在高度關注的時候，開發者要冷靜思考，充分考慮開發難度和風險。另外必須規劃先行，不能無序無度開發。無居民海島還是強調保護爲主，不可能大量開發利用。即使開發利用，也要處理好經濟發展與生態保護的關係。