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到2020年,我國65歲以上老齡人口將達1.67億人,約佔全世界老齡人口的24%。中國正在跑步進入老齡化社會。
每月從銀行領到1000多元養老金時,65歲的退休職工劉學坤總是百感交集:養老金是多年工作的回報,是國家對自己貢獻的認可,這讓他很欣慰;可養老金數量畢竟不多,單靠養老金,日常生活都很難支撐,更不必說大病大災了。
劉學坤住在山東某縣城邊緣一個普通的院落內,和周圍的農家沒什麼不同。上世紀70年代初,劉學坤以“亦工亦農”的身份,成爲該縣國營飯店的一名學徒,1982年才轉爲正式工。1987年,藉着“農轉非”政策,妻子、兒子也吃上了國庫糧,他從縣國營飯店調進了毛巾廠。可是,“公家飯”吃了沒多久,國企改制大潮鋪開,劉學坤下崗了,提前辦了內退手續。
此後,劉學坤自己開了個小飯館,一邊做着小生意,一邊自己交養老金。2006年,他正式退休,領上了養老金,如今,養老金雖幾次上漲,每月也只有1100多元。
劉學坤說,養老金雖然不多,自己也能接受。可同時出來做工的,有的後來轉入民政部門,工作時不僅不用自己交養老金,退休後每月能拿3000多元,“都是爲國家做貢獻,差距這麼大,我實在想不通。”
由於制度設計等歷史原因,我國的城鎮養老保險體系形成了特殊的“雙軌制”,不同工作性質的退休人員實行不同的養老金制度:從政府機關和事業單位退休的實行由財政統一支付的退休養老金制度;而企業職工則實行由企業和職工本人按一定標準繳納的“繳費型”統籌制度。
在“雙軌制”養老模式之下,工作性質相近、年限相同的職工,從企業退休和從國家機關、事業單位退休養老金可能相差數倍。
94%的網民認爲養老“雙軌制”不合理
年初,在人民日報和人民網聯合進行的一次調查中,高達94%的網民認爲養老制度實行雙軌制不合理。網友指出,改變養老“雙軌制”,是消除貧富差距的重要措施之一。
專家表示,養老金“雙軌制”是計劃經濟向市場經濟轉型的特殊產物,其不公平至少包括以下兩方面:
一是從退休前的個人繳費來看,企業人員要繳納養老保險,公務員不用繳費。
現行企業單位實行“社會統籌與個人賬戶相結合的”養老保障制度,由企業繳納的統籌部分佔工資總額的20%,企業職工所繳比例爲個人工資的8%。企業職工養老金的多少與個人和單位的繳費額直接相關。
對大多數中小企業來說,由於市場競爭激烈,經營壓力大,在職職工工資多數偏低,繳費額度較小,這直接導致職工退休後養老退休金普遍低於公務員和事業單位職工。
二是從退休金佔退休前工資的比例來看,退休後,企業人員退休金普遍只有退休前工資的60%左右,公務員卻能達到90%左右。
也就是說,即使退休前工資相差無幾,退休後公務員養老金將是企業人員的1.5倍。在有的城市,公務員退休金和企業人員退休金甚至相差4倍多。
爲了解決企業退休人員與機關事業單位退休人員退休金差距過大等問題,自2005年起,國家已連續七次提高企業退休人員基本養老金,總體看,企業退休人員的待遇水平翻了一番。但企業職工與公務員退休金的差距仍未明顯縮小。
出現“雙軌制”是改革進度不同的結果
這種現象是怎樣造成的?
對此,南開大學人口與發展研究所教授原新說,我國在計劃經濟時代統一實行單位養老,任何單位退休人員的工資均由國家財政統一負擔。改革開放以來,伴隨向市場經濟體制轉軌,建立了企業養老保障制度;而公務員和事業單位的退休金依然由國家財政統一支付,形成了所謂“雙軌制”。
原新表示,雙軌制的客觀作用在於讓企業分擔部分養老責任,當時設計企業養老制度的融資模式是“三個一點”(國家拿一點、集體拿一點、個人拿一點),體現了政府、社會、個人共同分擔養老責任的理念。由於企業單位與國家機關、事業單位的養老制度走上了不同軌道,隨着改革的不斷深化,不同養老保障制度之間保障水平差距發生了變化。
武漢大學社會保障研究中心教授劉昌平對記者說,“雙軌制”產生的一個重要原因就是機關、事業單位和企業的改制進度不同。
比如,1984年後國有企業開始進行改制,國有企業退休金制度也進行了相應的改革,建立城鎮企業職工基本養老保險制度;而同期機關和事業單位並沒有實行改革。
“值得注意的是,機關和事業單位的退休保障制度並沒有要求職工繳納養老保險費用,但企業在職職工必須按照工資的8%繳納養老保險費。繳費者的養老金待遇反而遠遠低於不繳費者,這是不公平的。”浙江大學社會保障與風險管理系主任何文炯對記者說,“在一次分配時分得的利益少,二次分配時利益還是少。從這個意義上說,現行的養老保障制度加劇了收入差距。”
“雙軌制”並非造成退休待遇差別大的唯一原因
社會保障的核心價值是追求社會公平,但在現行的社會養老保障制度下,卻出現了越是社會地位高、收入水平高的人羣,其保障待遇越高;而社會地位、收入水平越低的人羣,其保障待遇則越低。
北京大學中國保險與社會保障研究中心研究員、首都經貿大學勞動與社會保障系主任朱儁生研究發現,1990年,企業離休、退休人員人均離、退休費相當於事業和機關單位離休、退休人員人均離、退休費的88%和82%;而到了2005年,該比例分別下降爲53%和47%。“這說明目前機關、事業單位的養老金水平遠高於企業養老金水平。”
但劉昌平認爲,雙軌制並不是造成退休待遇差別巨大的唯一原因。即便在企業職工基本養老保險制度下,不同行業之間、同一企業不同層級人員之間的養老金待遇也存在着較大的差距。
他表示,社會保險制度一方面要貫徹社會公平原則;另一方面職工退休後的待遇與之前的繳費部分有關。同一家企業裏,一位工資收入較高的高管與一位普通職工在同等的繳費年限下,因爲前者月平均繳費大大高於後者,相應的基本養老金也大大高於後者。“這還不包括有些高管的年金收入和其他的一些期權計劃、激勵計劃,否則差距會更大。”
專家表示,行業、企業內部不同人員的退休金確實存在差距。對於企業職工養老保險而言,這種差距源於繳費基數以及累計繳費年限的差距,這種爲了加強養老保險繳費與退休待遇之間的聯繫,強化繳費的激勵機制,有其合理因素。但一些實行企業年金制度的企業,沒有很好地貫徹無歧視原則,給高管繳的費特別高,是極不合理的。
“如果單純考慮從基本養老保險制度中獲得的基本養老金待遇,應該說企業高管的退休待遇與同級別公務員的退休待遇不會相差太大,甚至可能會高些。”何文炯說,“真正能看出不同養老制度之間差距的,是一線工人、農民工和普通公務員之間的待遇差別。”
養老保障制度“碎片化”制約了勞動力流動
在採訪中,專家對目前養老保障制度的“碎片化”多有詬病,認爲這種趨勢給不同羣體之間養老待遇的巨大差別提供了制度空間。
何文炯指出,在現行的社會養老體系下,不同的人羣適用不同的社會養老保障制度,且不同的制度之間難以銜接,造成了各羣體之間待遇的巨大差距。這就是所謂的社會養老保險制度“碎片化”。
按現行養老制度設計,職工基本養老保險制度覆蓋企業、企業化管理的事業單位和民辦非企業單位,以及城鎮個體勞動者和靈活就業人員;退休保障制度覆蓋國家機關、事業單位中的正式在編職工;土地被徵用人員社會養老保障制度覆蓋依照一定規則土地被徵用的人員;農村社會養老保險制度覆蓋農村居民。
劉昌平認爲:“不同的養老保險制度並存,必將增加管理成本、養老保險關係轉移接續成本,形成勞動力流動障礙。”
朱儁生則認爲,只有減少制度之間的分割,才能爲制度整合留有足夠的空間,“這樣既可以提高風險分擔的效率,也可以降低管理成本,促進籌資的公平性,提高社會養老保險制度的可持續性。”
破解利益壁壘是最大難題
何文炯認爲:“實現不同社會養老保障體制的‘並軌’,最大難點在於羣體間的利益協調。”
朱儁生說,按照目前的事業單位養老保險改革試點方案,制度的並軌意味着要向職工養老保險制度看齊,在職業年金制度及其保障水平沒有明確的前提下,改革會降低原有的機關事業單位退休人員的保障水平,顯然會受到抵制。
分析人士指出,當今我國養老金的社會平均替代率(勞動者退休時的養老金領取水平與退休前工資收入水平之間的比率)已經由1997年的76.3%下降爲2009年的46.8%。在這種情況下,改革應是提高企業退休職工待遇,縮小企業與機關事業單位養老保險的待遇差距,實現二者制度的統一。
何文炯建議,可嘗試建立覆蓋全民的年金制度,政府對於每一個到達退休年齡的公民統一發放養老金,其資金通過稅收實現,其標準按照退休後居住地生活水平確定。同時輔之以個人賬戶制,工薪人員強制參加並繳費,其餘人員(含農民、自由職業者)自願參加和繳費。這樣可以把政府的責任限制在一個合理的水平之內,以保障全體國民的基本養老。
劉昌平也建議,針對公務員、事業單位工作人員和企業人員的不同身份,可分別建立公務員年金、事業單位年金和企業年金作爲補充養老保險制度。同時,統一所有基本養老保險的替代率標準。
劉昌平認爲,養老保障制度改革是一個漸進的過程,“在企業改革完成後,下一步將是事業單位改革,然後是機關體制改革。相應地,養老保險制度改革也存在這樣一個過程。”
專家表示,我國人口衆多,經濟發展水平不平衡,設計統一的、覆蓋全民的社會養老保障制度並非易事。應當堅持平等原則,從實際出發,統籌兼顧,穩步推進,放眼未來,最終建立一套科學、規範、統一的社會養老保險體系。
摘自《人民日報》2011年5月12日、19日