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魏禮羣
黨的十七大提出要“加大機構整合力度,探索實行職能有機統一的大部門體制”,對推進行政體制改革提出了新要求。黨的十七屆五中全會進一步強調要“堅定推進大部門制改革”,充分體現了中央進一步整合機構設置、優化政府組織結構的決心。在“十二五”開局之際,我們要深刻領會黨中央的戰略部署,提高認識,總結經驗,積極穩妥推進大部門制改革。
一、推進大部門制改革具有重要意義實行大部門制,就是在行政機構設置中,把多個部門分別承擔的相同或者類似的職能歸併爲一個部門履行,減少部門職責交叉事項和多頭管理,變部門之間協調爲部門之內協調。這既可以精簡機構,又可以減少部門間的協調困難,還可以提升政府的公共行政效能和水平。
推進大部門制改革是完善社會主義市場經濟體制的必然要求。經過30多年的改革開放,我國基本建立起社會主義市場經濟體制,爲經濟社會發展注入了強大的活力。但無庸諱言,制約科學發展的行政體制機制因素還相當突出。主要是:機構設置中部門過多、管理分散,部門職責交叉、政出多門,權責脫節,既不利於政府職能的正確行使,也不利於市場作用的充分發揮,妨礙資源優化配置和經濟社會健康發展。“十二五”時期,促進科學發展,加快經濟發展方式轉變,對完善行政體制提出了更高的要求,迫切需要加快推進政企分開、政事分開、政資分開、政府與中介組織分開。大部門制改革,有利於加強和改善宏觀調控,減少對微觀經濟的干預,可以爲完善社會主義市場經濟體制打開更廣闊的空間。
推進大部門制改革是實現中國特色行政體制改革目標的重要任務。黨的十七屆二中全會通過的《關於深化行政管理體制改革的意見》鄭重提出:到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。通過改革,實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變,實現政府組織機構及人員編制向科學化、規範化、法制化的根本轉變,實現行政運行機制和政府管理方式向規範有序、公開透明、便民高效的根本轉變,建設人民滿意的政府。推進大部門制改革是實現上述“三個轉變”、建立完善中國特色社會主義行政管理體制的重要任務。大部門制是一種合理設置機構、優化職能配置的政府組織模式,有助於克服行政體制機構重疊、職能交叉,權責脫節、職責不清,推諉扯皮、效率低下等弊端,能夠形成統一、規範、透明、高效的行政運行機制和政府管理制度,從而順利實現到2020年建成中國特色行政體制的既定改革目標。
推進大部門制改革是適應加強和創新社會管理的迫切需要。伴隨經濟體制的深刻變革,我國經濟結構戰略性調整不斷推進,以公有制爲主體的多種所有制經濟共同發展,由此帶來了各種羣體利益關係和利益格局的新變化,特別是產生了許多新的社會階層、新的社會需求、新的社會心態、新的社會矛盾等。比如,在城鄉人口流動大潮中我國有2億多農民工,如何加強城鄉統籌,切實解決農民工問題,就需要加強綜合部門的協調管理與服務。社會結構演變,對政府加強和改進社會管理提出了新課題,對政府治理能力和保障能力提出了新要求,需要行政改革提供體制支撐。實行大部門制改革有利於加強與創新社會管理,從而有利於加快健全中國特色社會管理體系。
推進大部門制改革是實現政府管理科學化的必由之路。實行大部門制改革,不僅可以優化政府組織結構和行政運行機制,而且可以推進決策科學化、民主化、規範化,提高決策水平,還可以整合公務員隊伍、優化人員結構,因而是推進政府管理科學化的過程。可以說,大部門制改革是加強政府自身改革和建設的必由之路。從國際上看,發達國家無論大小,一般都是實行大部門制,政府部門大都保持在15—20個之間。實行這一體制的國家,行政成本較低,行政效率較高。我國推進大部門制改革,有利於建設高效、節約、責任型政府,提高政府管理科學化水平。
總之,推進大部門制改革,無論是對建立健全社會主義市場經濟體制,加快傳統行政模式向現代行政模式轉變,還是促進上層建築更加適應經濟基礎、推動科學發展,都具有十分重要的意義。
二、大部門制改革進展情況與存在的問題黨的十七大以後,從中央到地方都進行了大部門制改革的探索,並取得積極進展,成效初步顯現。實踐已經並將繼續證明,實行大部門制是正確的選擇,是我國行政體制改革的基本方向。
從中央層面來看。以2008年3月15日十一屆全國人大一次會議批准的國務院機構改革方案爲標誌,在半年多的時間裏就完成了國務院機構改革的任務。首先,進一步調整了國家發改委、財政部、中國人民銀行等部門的宏觀調控職能,建立了比較健全的協調機制和宏觀調控體系。其次,整合和加強了能源管理職能,設立了高層次議事協調機構國家能源委員會,組建了統管能源事務的國家能源局。再次,把有關部門部分和全部相同及相近的職能加以整合,組建新的大職能部門。整合國家發改委、國防科工委、信息產業部、國務院信息辦的工業與信息職能,組建了工業和信息化部;整合建設部、交通部、民航總局的有關職能,組建了交通運輸部;整合人事部、勞動和社會保障部的職能,組建了人力資源和社會保障部;整合環保職能,組建了環境保護部;集合住房與城鄉建設管理職能,組建了住房和城鄉建設部。此外,梳理了一些政府機構行政職能關係,對一些國家局的設定和歸口進行了符合實際的大部門制改革。這次改革共調整了15個機構,減少了4個正部級機構,爲大部門制改革進行了積極探索,積累了重要經驗。
從地方層面來看。3年多來,各級地方政府按照中央部署,進行了以大部門製爲取向的新一輪機構改革,合理地調整機構設置和綜合部門設置。全國省級機構改革從2008年10月中央批覆上海市改革方案開始,到2010年年初基本完成。各地積極探索成立大部門,多數省份的政府組成部門有所減少,有的省整合力度較大。全國市、縣級從2009年年中開始啓動大部門制改革,到2011年初副省級、地級市已完成改革工作,縣級改革也大體進入完成階段,但要全部完成改革任務還要一定時間。全國鄉鎮機構改革在2009年3月開始,共有34600多個鄉鎮參加改革,預計到2012年結束。各級地方機構改革都以大部門制改革爲抓手,進行了有益嘗試。
總的看來,大部門制改革在全國進展順利,初步實現了精簡機構和整合部門職能的目標,在一定程度上緩解了以往多部門之間職責重疊、交叉等問題,優化了政府結構和運行機制,提高了行政效率和政府管理水平。特別是一些地方政府大膽創新部門設置,豐富了改革實踐。一是,中央政府改革積極穩妥,及時、有力地應對汶川地震等特大自然災害和國際金融危機的巨大沖擊,證明了改革所取得的初步成效。二是,一些省市機構改革整合部門職能收效明顯。例如,海南省組建大旅遊部門、重慶市組建大農業部門,都受到社會好評。三是,一些城市探索大部門制有實質性突破。例如,深圳市將民防委辦公室、安委會辦公室、地震局、核應急辦、應急指揮中心等機構整合成爲“大應急辦”,運行順暢;廣州市整合原市容環衛局、市政園林局、市建委、市愛衛辦、市城管局的有關職能,成立了廣州市城市管理委員會和城市綜合執法局,由“多龍管水”走向“一龍治水”。四是,有的縣級實行大部門制力度更大。如廣東省佛山市順德區,把41個黨政機構整合爲16個,這項改革已在佛山市各區推行。
但是,我們也要看到,大部門制改革尚處於探索之中,在實踐中也遇到了一些問題。其一,改革牽涉多個部門權責關係,推進難度較大。由於思想認識上的差異,有的上級部門對撤併其下屬系統機構施加壓力,有的改革由於權利關係的制約而推遲,導致改革進程放緩。其二,已進行大部門制改革的,還沒有完全實現從“物理組合”到“化學反應”。有的機構雖然劃歸到一起,但融合程度不到位,“名合而實不合”,一些部門在新體制下仍然保持了獨立性;有些新組建部門還處在磨合期,工作機制沒有能夠相應建立起來,有些大部門職能作用還沒有發揮出來。同時,不少公務員素質和能力也難以適應大部門的需要。其三,已經實行大部門制的,職責分工尚未完全落實到位,應該整合的機構職能有些還沒有完全到位。這些問題,需要深入研究,認真加以解決。