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我國現行的徵地制度形成於建國初期的計劃經濟體制,採取按照被徵收土地的年產值水平進行補償和安置,這是基於當時的社會經濟背景和制度體系提出的,與當時的計劃經濟體制是相適應的。而改革開放至今,我國已逐步建立了市場經濟體系,再沿用計劃經濟體制下的徵地補償思路必然引起一系列問題,因此必須進行改革。
我國現行徵地制度的形成可追朔到建國初期。歸納起來,當時大致有三種不同性質的土地徵用或徵收。第一種是建國初期的“徵收土地”,體現在1950年的《土地改革法》中,包括沒收和徵收兩種形式,對地主的土地採取沒收的方式,對“祠堂、廟宇、寺院、教堂、學校和團體在農村的土地及其他公地”則採取強制徵收的方式,不管是沒收還是徵收都是爲了滿足當時土地制度調整的要求,具有絕對的強制性。第二種是公有制改革前的“收回、收買或徵購土地”,體現在1950年的《城市郊區土地改革條例》中,其第9條規定,“城市郊區所有沒收或徵收得來的農業土地,一律歸國家所有,由市人民政府管理”,並分配給當地農民耕種使用,同時規定“國家爲市政建設及其他需要收回由農民耕種的國有土地時,應給耕種該項土地的農民以適當的安置”(第13條),由此可見這是對國有土地使用權收回的概念,無償提供使用,但國家收回時給予適當的安置和補償。第三種是公有制改造完成以後的“徵用集體土地”的概念,在1961年發佈實施的《農村人民公社工作條例》(俗稱“六十條”)中,建立了“以生產大隊的集體所有制爲基礎的三級集體所有制”,並規定“全大隊範圍內的土地,都歸生產大隊所有,規定給生產隊使用”,基本建立了農村土地集體所有制,因此在1982年的《國家建設徵用土地條例》中規定,“國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業,需要徵用集體所有的土地時,必須按照本條例辦理”,而且“徵用的土地,所有權屬於國家,用地單位只有使用權”,這是第一次比較完整地提出徵用集體土地的概念,而且在1986年和1998年的《土地管理法》中均沿用了這一概念,並進一步明確爲“國家爲公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行徵用”,2004年8月修改爲“國家爲了公共利益的需要,可以依法對土地實行徵收或者徵用並給予補償”,提出了徵收、徵用兩種形式。在歷次的改革過程中,徵地補償思路基本未變,其基本的補償思路是按照被徵土地前3年平均年產值,再按照人均耕地的差異確定補償倍數,因此通常稱爲“產值倍數法”補償。
從這一制度變遷過程可以發現,我國的徵地制度是在公有制體系下的計劃經濟體制中形成的,土地首先是由國家採取無償分配的方式提供給農民耕種,並由此體現社會主義公有制的優越性,實現“耕者有其田”,國家建設需要使用再進行收回、收購或徵用、徵收,屬於典型的配給和調配式的生產資料分配方式。在這種背景下所形成的徵地補償制度體現兩個基本特徵:一是對人不對地的補償原則。由於土地本來就是國家通過法律規定無償分配給農民使用的,以滿足農民生產生活及發展經濟的要求,當國家不需要使用時,由農民耕種使用,並獲得收益;當國家建設需要使用土地時,則可以進行徵收,並按照不低於農民原生活水平爲原則進行補償,因此補償過程中更多考慮的是由於徵地所引起的剩餘農業人口的安置和補償,而不是根據被徵收土地的區位和質量條件進行等價交換。二是徵地的經濟關係僅體現補償關係。對所徵土地的補償僅依據原農業利用方式下的年產值進行補償,不考慮土地的潛在利用價值或市場價值,因此是一種純粹的補償關係,而非等價交易關係。
這種計劃經濟體制下形成的徵地補償思路,在當時是合理和適用的,也廣泛地被農民和社會各界所接受,因爲當時的所有生產資料都是採取類似的分配方式。但是,在市場經濟條件下,生產資料的分配和使用需要遵循市場原則,因此這種配給式的徵地補償方式就表現出許多弊端。首先,除土地以外的其它生產要素均採取市場機制進行配置,並充分按市場價格進行交換,甚至包括城市土地也按照市場價格進行出讓,而唯獨農村集體土地還實行這種計劃經濟條件下的配給制徵收和補償思路,這對農民及村集體是非常不公平的。其次,在市場經濟條件下,農民和農村集體也由當初的主要以滿足溫飽爲主要目的轉變爲要發展經濟、不斷改善農村生活條件,這需要以其佔有和使用的土地爲基礎。第三,農民在參與社會生產過程中,都是按照市場價格購買生產資料,而其所使用的土地則可以被人低價徵收,這使農民產生一種被強制和剝削的心理,徵地過程中農民與政府的矛盾也就由此產生。
由於長期沿襲下來的“產值倍數法”在徵地補償過程中存在着諸多矛盾,改革和探索新的徵地補償方式、合理確定補償標準得到理論界和實踐工作者廣泛關注,尤其一些地方在完善徵地補償辦法方面進行了大膽實踐,如黑龍江省從2000年起在全省實行了各市、縣主要地類的徵地統一年產值標準的做法;浙江省杭州市、江蘇省南京市和蘇州市也從2000年起不再以產值倍數來測算補償費用,而是綜合考慮土地用途、土地區位條件、當地經濟發展水平和土地供求關係等因素,結合當地城鎮居民社會保障水平確定徵地區片價作爲徵地補償標準等。
在一系列理論研究和實踐探索基礎上,2004年10月國務院發佈的《關於深化改革嚴格土地管理的決定》(國發〔2004〕28號)明確提出,“省、自治區、直轄市人民政府要制訂並公佈各市縣徵地的統一年產值標準或區片綜合地價,徵地補償做到同地同價,國家重點建設項目必須將徵地費用足額列入概算。”從這一文件的基本精神來看,重點在於“徵地補償做到同地同價”,即相同條件的被徵集體土地應具有相同的徵地補償標準,主要是爲了解決實踐中不同項目徵地補償標準差異過大導致的不公平問題。例如,在實施徵地補償制度改革以前,建設項目徵佔同一農民集體的土地,高速公路等基礎設施項目給付的徵地補償費比工業、房地產開發等經營性項目的徵地補償費,少則低4~10倍,多則低20倍以上,這就導致在同一區域、條件相當的集體土地,由於不同類型的項目徵地補償標準差異過大,引起極大的不公平,也是產生失地農民與用地單位、地方政府之間矛盾的焦點。於是,在2005年國土資源部發布了《關於開展徵地統一年產值標準和徵地區片綜合地價工作的通知》(國土資發〔2005〕144號),正式要求各地要制訂併發布徵地統一年產值標準或者區片綜合地價,改變了過去按照“該耕地前3年平均年產值”補償的思路。正是由於這一改革體現了完善徵地補償機制、實現同地同價的基本要求,對提高徵地補償標準、維護農民權益起到重要作用,2010年6月26日國土資源部發布《關於進一步做好徵地管理工作的通知》,明確要求應“全面實行徵地統一年產值標準和區片綜合地價”。
這一改革的基本特點主要體現在:一是考慮多種因素對徵地補償的影響,按區域或區片綜合確定補償標準,改變了過去按照“該耕地”產值確定補償的隨意性。二是實施了“同地同價”,即在同一區域或區片內的徵地補償標準相同,改變了過去同一區域內由於徵地項目不同而補償標準差異懸殊的不公平性。三是採取前置性標準,即在徵地沒有發生時候,通過科學測算、統一平衡、公開聽證,並正式發佈,一旦實施徵地即按照該標準補償,這樣有利於防止實際徵地時再確定補償的隨意性。四是強調銜接平衡,包括與過去的徵地補償標準相銜接,平穩過渡;同一地區的統一年產值標準與區片綜合地價兩種標準之間的銜接平衡;相鄰市(縣)之間、地(市)之間、省際之間補償標準的平衡等,保證了徵地補償的區域之間可比性、公平性。
目前在全國範圍內基本實行了按照“同地同價”原則的徵地統一年產值標準或徵地區片綜合地價,應該說這一改革既保障了被徵地農民的利益,也保障了各種建設的用地需求,通過徵地補償標準公開化、前置化、公平化,化解了徵地補償過程中的許多直接經濟矛盾。但是,近年來在實踐中也出現了一些新的問題,需要進一步改革和完善,其中最突出的是如何合理解決徵地補償與被徵地農民社會保障之間的關係問題。
早在1993年浙江開始了徵地中變一次補償爲終生保障的探索,也就是“土地換社保”的起端。浙江是全國人均耕地最少的省份之一,人均耕地不到0.5畝,但同時浙江也是東部沿海社會經濟發展水平較高的省份,經濟發展帶動了徵地方式的改革和探索。雖然國家沒有統一的政策,但是上海、浙江、江蘇等省份都通過地方規定形式建立了“土地換社保”的做法。
“土地換社保”作爲關於農村土地流轉、農村土地徵收和農村社保體系建設相結合的制度創新,其初衷是爲了解決被徵地農民的社會保障問題,即“保證被徵地農民生活水平不降低、長遠生計有保障”。但是隨着社會經濟的發展,尤其城鄉統籌發展的提出,這一制度受到了越來越多的質疑。徵地補償,實質上應該是作爲農村集體及農民財產的集體所有土地被徵收時,其土地財產權利的貨幣體現,而社會保障是公民應該獲得的社會福利。“土地換社保”的實質是讓農民用自己的錢購買社保,而城市居民卻實施福利社保,如最低生活保障制度是由政府爲其提供生活保障,這種城鄉差別與城鄉統籌發展格格不入。加之被徵地農民對購買社會保障沒有任何積極性,農民一旦拿到徵地補償,根本不願意購買社保,導致實際徵地過程中的社保方案難以落實。
根據我們在天津市的調查,利用徵地補償費支付被徵地農民的社會保障費在實施過程中主要存在以下問題:一是徵地補償標準與社保標準在調整時限上存在差異。即被徵地農民社會保障費(主要是養老保險費),按照規定是以被徵土地所在省(市)上一年全省(市)職工平均工資爲基數,再根據參保人的年齡等影響因素確定繳費百分比,由此覈算出征地當年被徵地農民的人均社保費繳納標準;而徵地補償標準按照國家規定是每2~3年調整一次,二者在調整時限上存在差異,實踐中難以操作。二是徵地補償支付給農民後難以保證社會保障費的足額支付。從實踐中來看,徵地補償費如果交了社保,農民和集體就基本拿不到錢;如果補償給了農民,農民又不願意支付社保費用。這一方面是由於部分地區現行徵地補償確實偏低;另一方面,更關鍵的是由於徵地補償一旦給到農民手中,不管是多是少,他們都不願意拿出來購買社保。因此,在實踐中,爲了能夠順利地實施徵地,徵地補償必須足額給付農民,而社保費用實際難以落實。
“以土地換社保”反映了我國長期以來依賴於城鄉戶籍制度的社會保障制度呈現出明顯的“二元結構”特徵。農村社會保障體制殘缺不全,相當一部分社會保障內容將農村人口排除在外。一方面城市戶籍人口可享有養老、醫療、生育、失業等一系列社會保險;另一方面農村人口則實行以家庭互助爲主、國家救濟爲輔的社會保障制度,實際上並沒有建立起整體完善的社會保障體系。伴隨着農村實行家庭聯產承包責任制,更是把土地作爲保障農民基本生活的手段。但實際上,土地只是爲農民提供了一定的社會保障條件,只有通過投入必要的人力物力生產纔可以產生真正的保障效益。因此,從城鄉統籌發展的角度,應該通過構建城鄉一體化的社會保障制度,以解決農民,乃至失地農民的社會保障問題,而將徵地補償費作爲集體和農民失去土地的“財產”性補償還給農民和集體,這樣既可解決徵地補償費全額支付問題,減少徵地矛盾;又可解決農民與城市居民在社會保障制度上的不公平待遇問題,實現城鄉公民的平等。
(來源:《行政管理改革》雜誌作者系中國農業大學教授)