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我國地方政府債務風險以及城投債券風險最近受到國內外的關注。如何看待政府的舉債行爲和債務風險?過去5年政府性債務規模有多大?這些募集的資金主要用於哪些領域?如何更好地防範城投債券可能出現的風險?記者採訪了國家發展和改革委員會財政金融司司長徐林。
近年城投債券主要用於市政基礎設施等領域
記者:城投債券作爲地方政府投融資平臺公司公開發行的債券,這幾年發展比較快,有的媒體甚至用“井噴”來描述,您如何看待城投債券這幾年的發展和作用?
答:這幾年城投債券發行數量的確有所增加。
“十一五”期間,我委覈准發行的企業債券累計爲12970億元,其中城投債券共發行3475億元,佔比只有26.8%。城投債券的發行有比較嚴格的條件,除了要滿足《證券法》、《企業債券管理條例》等法律法規規定的發債條件外,城投債券募集資金必須用於符合國家產業政策並經過合規審查的政府投資項目。
從已發行的城投債券用途看,主要用於城市給排水管網設施、道路、橋樑、燃氣、熱力、垃圾和污水處理等市政基礎設施、江河湖泊治理、保障房建設和棚戶區改造、產業園區基礎設施、城市軌道交通、城市文化和體育設施、地震災後重建等領域。
這些項目建設,對地方經濟社會發展、城市設施改善、污染治理和環境保護等,都起到了積極的作用。隨着我國資本市場的進一步發展,城投債券作爲中國債券市場的“準市政債”,發行規模還會穩步擴大,一方面爲城市基礎設施建設提供更加規範透明的融資渠道,同時也爲廣大機構投資者提供更好的固定收益類產品。
地方投融資平臺公司通過發行債券進行融資,符合提高直接融資比重的要求。考慮到債券融資相對於銀行貸款在融資成本、融資期限以及流動性等方面的優勢,城投債券也適應了發行人和投資人的需要,這是這幾年城投債券發行規模不斷擴大的主要原因。
我國出現政府性債務違約的可能性不大
記者:隨着歐美等國主權債務危機的陸續爆發,有關方面對中國政府債務特別是地方政府債務的潛在風險更加關注,您如何看待政府的舉債行爲和債務風險?
答:吸取歐美等國主權債務危機的教訓,採取必要措施加強政府債務管理,防範我國的政府債務風險,是十分必要的。但在具體評估我國地方政府債務風險程度時,也要看到我國與歐美國家的不同之處。
從舉債目的看,我國地方政府性債務,特別是地方投融資平臺公司形成的債務,主要是用於各地基礎設施的投資建設。考慮到基礎設施建設具有一次性投入規模大、投資回收期長、當代人投資後代人享用等特點,通過舉債進行建設,當代人和後代人共同承擔債務還本付息責任,可以更好地體現代際公平,克服當期建設資金不足的瓶頸制約,有利於加快完善基礎設施和投資環境,促進經濟社會發展,是一種合理的基礎設施投融資建設行爲。
政府舉債建設形成了大量資產,相當部分資產具有長期的直接收益,一些沒有直接收益的項目,也具有間接的經濟效益或社會效益,對促進當地經濟增長和政府財力的增長,都具有積極意義,不能簡單地用“寅吃卯糧”來做價值判斷。
當然,這並不意味着政府可以無節制地借債,關鍵是要把投資規模和債務規模,控制在合理的範圍內,防止出現系統性的償債風險。
審計署的審計結論表明,我國地方政府的累積債務相對於償付能力來看,風險是總體可控的。從相關債務指標看,我國包括中央政府債務和地方政府債務在內的政府債務餘額佔國內生產總值的比例不到50%,遠低於發生債務危機的歐美國家。
考慮到我國正處在經濟快速增長期,政府財力增長也相應較快,政府還擁有較多的可變現資產,相對於目前的負債規模,政府總體上具有較強的償債能力。隨着各級政府和有關監管部門越來越重視對地方政府債務風險的防控,採取積極有效的措施化解部分地區和領域的債務風險,在我國出現政府性債務違約的可能性是不大的。
更好地防範可能出現的風險
記者:面對市場對城投債券風險的擔憂,作爲監管部門,如何更好地防範城投債券可能出現的風險?
答:從目前看,雖然已發行的城投債券的還本付息都是正常的,但客觀地說,城投債作爲一個信用產品,不可能是完全無風險的。
最近,有媒體對城投債券用“違約開始了”、“違約在漫延”爲標題進行了連續報道。我看了以後很受震動,雖然報道內容並沒有具體的城投債券還本付息違約案,但卻提醒了我們要更加關注城投債券可能出現的風險,並採取措施切實保護債券投資人的合法權益。
作爲城投債券發行監管部門,我們對城投債券發行人的審覈一直是比較嚴格的。地方投融資平臺公司申請發行債券,必須符合一些基本的條件:企業必須連續三年盈利且三年平均淨利潤能夠覆蓋債券一年利息;企業發行的債券餘額不得超過其淨資產的40%;募集資金投向必須符合產業政策,所投項目必須經過合規性審查。
從去年開始,我們還控制了投融資平臺公司發債的範圍,只有列入全國財政收入百強縣的縣級及縣級以上政府投融資平臺公司,才能申請發行“城投債券”。
爲了將城投債券的發行與地方政府性債務風險的控制相結合,我們還規定,如果一個地方的累計政府性債務佔財政總收入的比例超過100%,就不得再通過發行“城投債券”新增政府性債務。
正是有了這樣一些嚴格的規定,使得很多投融資平臺公司,難以滿足發行“城投債券”的資格和條件,這在相當程度上控制了城投債的發行規模,也降低了“城投債券”的風險。
爲了控制地方政府“本屆發債下屆還錢”的道德風險,針對城投債券,我們還安排了專門的償債均攤機制,也就是將債券還本的壓力在債券存續期內進行合理分攤,避免在最後一年累積過大的還本壓力和風險。