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美國、俄羅斯、法國等軍事強國歷來十分重視裝備采購立法,強調依靠法律的權威來維護軍方采購權益,規范市場競爭,杜絕舞弊行為,其已建立的完備的國防采購法規體系,以及一整套較為成熟的經驗做法,值得我們借鑒。
完善法律確保裝備采購效益
為確保裝備采購獲得良好的軍事經濟效益,各軍事強國都建立了配套完善的裝備采購法規體系。據統計,美國有關國防采購的法律條款有近900項,涉及的法律法規主要有:《國防生產法》、《武裝部隊采購法》、《國防合同法》、《聯邦采辦條例》、《國防工業儲備法》、《合同競爭法》等。俄羅斯於1995年開始對裝備采購實行國家軍事訂貨制度改革,並頒布了一系列法律規定。在聯邦法律層面上,1995年頒布了《俄羅斯國家軍事訂貨法》,1999年頒布了《俄羅斯關於配置國家所需商品及服務訂貨競爭法》。在政府法規層面上,1996年出臺了《關於實施俄羅斯國家軍事訂貨法的決議》和《編制國家訂貨計劃及其主要指標的暫行辦法》;1998年出臺了《關於優化國家軍事訂貨委員會章程的規定》等。法國由於其國家傳統,沒有制定單獨的裝備采購法律,裝備采購同政府其他采購統一遵循《公共采購法》,國防部武器裝備總署將該法有關條款細化為指令嚴格執行,以確保該法所確定的政府采購目標的實現,即『保證國有資金得到最佳使用、獲得效益』。
采購經費依法納入財政預算
根據《國防撥款授權法》和《國防撥款法》,美國國防部制定裝備采購計劃,必須逐年向國會申報,先經兩院的軍事委員會審議,再經兩院的撥款委員會審議,通過撥款法案,規定裝備采購在年度財政預算的撥款數額,並經總統簽署後,方可付諸實施。俄羅斯裝備訂貨經費依法納入聯邦預算。聯邦預算中的軍事訂貨經費通過撥款方式撥給訂貨主體;訂貨主體根據合同支付費用;若合同沒有特殊規定,訂貨主體可向承包商直接支付費用。《俄羅斯國家軍事訂貨法》還明確規定,由國家軍事訂貨主體給總承包商或承包商的費用,只能用於完成軍事訂貨合同及相應工作的支出,若挪作他用,則要追究當事人責任。法國《公共采購法》、《軍事規劃法》規定,裝備采購必須嚴格執行法國議會通過的國家財政經費安排,國防部的法令也對裝備采購費的管理政策、預算申請、付款期限、結算方式等作了的規范。
依法競爭確定裝備承制單位
美、俄、法等國的裝備采購法規都把市場競爭確立為裝備采購的基本原則,強調按市場經濟規律來提高采購效益。目前美國由國會制定涉及采購競爭方面的法律有300部。《武裝部隊采購法》是美國國防部管理裝備采購中競爭工作的基本法律,該法規定除特殊情況下可通過談判的方式采購軍品外,一般的采購必須采用公開招標的方式進行充分競爭。《俄羅斯國家軍事訂貨法》規定,確定軍事訂貨承制單位應在競爭的基礎上進行,無論何種所有制形式的科研生產單位,只要具有完成軍事訂貨任務的許可證,都可以成為承包商。為此,俄羅斯還專門頒布了《俄羅斯聯邦關於配置國家所需商品及服務訂貨競爭法》。法國國防部依照《公共采購法》的有關規定,實行裝備競爭采購政策和公平招標制度,當主承包商一級不能開展競爭時,就要保證在分包商一級開展競爭。
裝備訂貨通過合同具體落實
根據美國《武裝部隊采購法》,裝備訂貨必須簽定合同,按合同的履行階段分期撥款,按合同的嚴密條款規范雙方的行為,尤其是裝備技術性能的檢測考核標准,在訂購合同中有明確細密的約定。俄羅斯裝備采購合同分為國家合同和一般合同。裝備訂貨合同的內容包括:供應清單、數量及供貨期限;訂貨總概算和價格,以及各部分、各階段的概算和價格;訂貨主體清單;被提名的總承包商或承包商清單。根據法國《公共采購法》,法國政府設立了武器裝備合同委員會,作為裝備采購合同管理機構,負責監督訂立、履行合同,處理合同爭議與糾紛等。
對於承制單位依法實行獎懲
美國《聯邦采辦條例》規定了對裝備承制單位的獎懲制度,如承制單位的研制費用超出軍方的『天花板價格』,作為懲罰,超出部分的30%由研制方自掏腰包。同時,軍方用嚴格的法律措施和手段,鼓勵廠方加強責任心,降低成本,生產質優價廉的產品。若某一產品性能優於合同指標,則軍方按超過部分性能給軍方在作戰、經費上帶來的效益,給予不同程度的資金獎勵。《俄羅斯國家軍事訂貨法》鼓勵科研生產單位技術創新,規定對在生產和設計中使用現代設備、利用新技術、新工藝和新材料的,從財政預算中進行撥款支持。根據《俄羅斯聯邦關稅稅率法》和俄羅斯聯邦有關稅收規定,總承包商用於引進國防訂貨所需要的技術可免除關稅,還可免除完成軍事訂貨、技術改造及擴大再生產部分所獲利潤的所得稅。對未按要求完成訂貨任務而造成的損失,《俄羅斯國家軍事訂貨法》規定,責任方要根據俄羅斯聯邦民法及合同要求,向對方賠償損失。法國《公共采購法》和國防部有關規定也提出,可以在裝備訂貨合同中設立獎勵條款。(作者系總裝備部法律顧問處律師)杜亮