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《人民法院加強法律實施工作的意見》(以下簡稱《意見》)要求各級人民法院創新完善加強法律實施工作的機制,確保法律有效實施。《意見》明確要求“推進司法改革,建立健全各種工作機制;加強法院政務管理,完善司法保障工作機制。”建立健全各種工作機制並加強政務管理,可謂切中要害,把準了破解法院有效實施法律的難題和助推司法工作的主脈。
“中國特色社會主義法律體系形成,標誌着我國法治建設的重點和主要矛盾已經由立法轉向執法和司法。”而貫徹好、實施好、遵守好現行法律體系,推動社會主義法治國家建設,從來都是人民法院的首要任務。長期的司法實踐證明,哪個法院不在工作機制構建和政務管理上下實力、做實功,那麼,落實《意見》所明確要求的九項工作機制,履行《意見》明確的八個方面審判執行工作職責、確保法律有效實施的目標都將是一句空話。
以旨在提高審判質效的審判管理體系的實際運行爲例,長期以來,法院組織法和三大訴訟法中的合議制在司法實踐中還未得到真正貫徹落實,並存在兩種極端:一是超越法定的審判單元的“大合議庭”屢禁不止;二是限縮法定的審判單元的“小合議庭”司空見慣。前者就是備受詰難的庭長、庭務會、院長、審判委員會定案的“審而不判”問題;後者就是案件承辦人一人唱“獨角戲”,並在實質意義上決定着案件最終處理結果的“形合實獨”問題。即便是按照法定的合議制規定組成審判單元,也存在着法律界普遍詬病的“合而不議,議而不決”現象。“大合議庭”固然與司法行政化相關,而合議制虛置下的司法權濫用則是“小合議庭”、“形合實獨”的根結所在。從法釋〔2002〕25號、法釋〔2010〕1號和《人民法院第三個五年改革綱要》來看,貫徹落實並完善合議庭制度一直被納入最高人民法院上世紀90年代末以來所推行的司法改革視野,地方各級法院也做了大量的探索,應當說,十多年的改革取得了一定的進展。但肖建國教授認爲,司法實踐中“合議制尚未真正迴歸到法律的軌道,‘審而不判,合而不議,議而不決,形合實獨’問題仍然不同程度地存在”。筆者認爲,這一問題積重難返的重要原因,在於一些法院相應工作機制的建構重形式主義和文本化、輕務實上的可操作性並缺乏有效管理,在貫徹落實合議制這一基本法律制度上沒有下實力、做實功。
實踐中並不缺少解決這一問題的成功樣本。青島市中級人民法院在頒佈實施《合議庭訴辯式評議暫行規定》的基礎上,探索創建出合議庭工作“五化”的新模式——“人盡其才”的合議庭組成專門化;“庭審全程錄像隨卷存檔”的合議庭庭審可視化;“即時合議、訴辯式合議”的合議庭評議規範化;“一紙文書全程現”的合議庭裁判透明化;“以合議庭爲評價單元”的合議庭評價多元化,將合議制改革與審判管理創新緊密結合起來,大大提升了審判質量、效率和效果,開闢了一條符合國情完善合議制的可行路徑,也爲司法實務和學界研究提供了寶貴素材。究其原因,青島中院在構建法院工作機制和管理上,心向下沉,力往一處使,精心選擇最單純、解決起來最容易、阻力最小的、處於審判末端的合議庭評議環節爲最佳切入點,厲行即時評議原則,採取角色扮演、模擬訴辯的方式進行合議庭評議。以“合議庭評議中心主義”改革爲基點,上溯到庭審和合議庭組成,下延至裁判和合議庭單元考評,初步形成了一個完整的審判管理體系。青島中院巧借解決“合而不議”爲支點,以四兩撥千斤之力化解了審判實踐中“形合實獨”、“合而不議”和“議而不決”問題,全方位提升了審判質效。
無獨有偶,同樣立足於提高審判質效和構建審判管理體系,北京市石景山區人民法院在審判改革中推出的承辦法官負責制,則從案多人少、優質審判資源缺乏的院情出發,立足於審判精英培養與人才的“傳、幫、帶”,採取一名承辦法官配備若干審判人員組成一個審判單元,單元內成員在承辦法官的指導下協助其開展工作。承辦法官在單元內對案件的審理質量、效率、效果全權負責,並對單元內審判工作之外的其他各項事務擔當責任。該院審理的所有案件都被貼上“質量認證”標籤,承辦法官是第一責任人。這種將審判權集中賦予政治堅定、業務精通、作風過硬、清正廉潔的精英型法官行使的做法,改變了過去“案件逐級審批,責任任務分散,出了問題沒法辦”的局面。同時,該院配套設置專門的承辦法官管理考覈部門,出臺了不厭其精、不厭其詳的考覈管理辦法,覆蓋和滲透到每一個審判環節,專門負責對遴選出來的承辦法官進行監督、管理和獎懲,實行案件差錯責任追究,初步實現了工作機制與管理相結合的審判案件精品化、審判人員精英化和審判管理精細化的體系。而在卓有成效的機制建構和管理背後,石景山區法院走過了一段艱難的旅程——從以往多達數百頁的幾十項考覈管理制度文本中去粗取精、去僞存真,融入司法改革理念後實現了審判機制與管理創新的蝶變。
兩家法院在加強法律實施上的成效,得益於科學工作機制的構建和管理,與司法改革的紮實推進密不可分。而司法改革是一項龐雜的系統工程,牽一髮而動全身。其中的任何一項探索與變革都需要多項配套措施形成合力,才能達成改革目標。推及開來,在探索《意見》所要求的多項工作機制,履行審判執行工作職責的道路上,我們無疑會面臨更多的困難和問題。而解決這些困難和問題,推進司法改革建立健全各種工作機制並加強法院政務管理又是最重要的抓手。對我們來說,缺少的並不是青島中院和石景山法院式的司法智慧,而是知難而進的愚公移山精神和捨我其誰的責任與擔當。加強法律的有效實施,人民法院任重而道遠。
(作者單位:湖北省漢川市人民法院)