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漫畫孟憲東
10月24日提交全國人大常委會審議的民事訴訟法修正案草案增加了如下規定:“對污染環境、侵害衆多消費者合法權益等損害社會公共利益的行爲,有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟。”顯然,民訴法修正案草案對公益訴訟的大門已經敞開,但是目前關於公共利益的內涵,公益訴訟的邊界,提起公益訴訟的主體資格,公益訴訟的受理範圍,公益訴訟的程序,公益訴訟濫用的防範、證明責任,訴訟費用等,仍然存在爭論,還有待細化和完善。那麼,民訴法爲何要增加公益訴訟制度,公益訴訟在國外是一種什麼狀況,公益訴訟將由誰來提起?針對讀者關心的問題,日前記者採訪了有關法律人士。
主持人:江曉清
法律解析:允公律師事務所
公益訴訟全面保護公衆利益
記者:民訴法修正案增加公益訴訟制度意味着什麼?
範爽:民訴法修改草案中明確增加公益訴訟制度,它所帶來的不僅僅是增加了訴訟案件的種類,更體現了法律對公衆利益的全面保護。《中華人民共和國憲法》第12條明確規定:社會主義的公共財產神聖不可侵犯。國家保護社會主義的公共財產。禁止任何組織或者個人用任何手段侵佔或者破壞國家的和集體的財產。修改草案從法律程序制度上承認公益訴訟,無疑也是對憲法精神的貫徹,是完善我國法律制度的重要一步。
郭靜:公益訴訟最大的意義體現在某些涉及公衆切身利益的公共行爲,公民可以暢所欲言,闡明態度和觀點,並通過公共傳播方式賦予所涉話題以公開性,從這個角度出發,我認爲將公民列爲提起公益訴訟的主體對提高我國公民法律意識,推進我國法治進程有着極其重要的作用。
公益訴訟在國內外現狀
記者:公益訴訟在國外是什麼狀況,我國之前有沒有過比較成功的公益訴訟案例?
範爽:最早的公益訴訟制度,通常認爲起源於羅馬法,美國是現在公益訴訟最爲完善的國家之一,從《反欺騙政府法》到《謝爾曼法》《克萊頓法》,逐步規範了公益訴訟的制度,不僅是受害人,檢察官、任何個人及組織都可以提起訴訟。在其《美國區法院民事訴訟法規》第17條中明確規定:“法定情況下,保護別人利益的案件,也可以用美利堅合衆國的名義提起。”與此類似的規範在英國、德國、法國、印度等國家中都有,大多數以單行法的方式適用。在法典中體現公益訴訟制度的,只有少數幾個成文法國家,如法國、德國。公益訴訟已經成爲其司法制度中很重要的組成部分,促使公民自覺地維護社會利益,關注國家整體良性發展。特別是在環境保護方面,美國1970年的《清潔空氣法》和1972年的《清潔水法》彌補了政府實施環境法的缺陷,放寬了對環境民事和行政起訴權的限制,在世界上首創了環境公民訴訟制度。在日本,已經有一些判例承認日照權、眺望權、景觀權等具體的環境權;《瑞典環境保護法》第34條規定:任何根據本法對有害環境的活動提出訴訟請求的,有權向該活動已經發生或即將發生地財產法院提起訴訟。
在司法實踐中,公益訴訟也涵蓋了各個部門法,有刑事公益訴訟、行政公益訴訟、民事公益訴訟、勞動公益訴訟、環境公益訴訟等等。
在中國,公益訴訟的概念最早出現在行政法領域,爲了防止行政機關濫用權利,損害普通公民的權益。對於行政機關濫用行政權力的行爲,受到侵害的公民可以提起相關的行政訴訟,通過具體的個案,提請相關法律法規的審查,進而從根本上防止損害的發生與擴大。雖然這不屬於典型的公益訴訟,並不是單純爲了公共利益提起的訴訟,但是其結果是不僅保護了個人利益。
中國最有影響力的公益訴訟代表,應當首推郝勁鬆律師,從2004年開始,他多次提起帶有公益訴訟性質的訴訟,爲公衆維權,打破大衆對法律淡漠的現狀,比如,他曾先後三次將鐵道部告上法庭,只爲其拒開發票一事。
另外,一些法院也嘗試接受來自於公共團體對環境污染類案件的訴訟。2010年8月,昆明市中級人民法院環境保護審判庭正式受理了第一起環境公益訴訟,原告是昆明市環保局,狀告轄區內兩養豬公司污染地下水源,造成一千多村民出現飲用水危機。此種司法實踐,將會隨着民訴法的修改,越來越多,推進整個公益訴訟建設的司法進程。
王華峯:公益訴訟雖然在國外比較成熟,但是在我國還面臨着諸多的問題,主要表現是:首先受當事人適格理論的限制。依我國現行三大訴訟法規定,原告必須與本案有直接利害關係,由於受直接利害關係的限制,往往會形成無人起訴的局面;其次是法院缺乏有效維護公益的權能。公益訴訟的案件實際上關係到原告所代表的社會羣體的地位、生存狀況等利益,因此一定意義上要求法院具有公共政策的形成功能。而我國屬於大陸法系國家,法院和法官受到成文法的嚴格約束,公益訴訟這種類似法官“造法”的功能與我國法律的角色定位恰恰相反;再次是公益訴訟缺乏有效的激勵機制。在公益訴訟中,個別受害者巨大的成本投入換回的可能是微乎其微的勝利,例如,某原告訴火車站公廁收費案,三年時間加上數千元的支出,只換回了被告返還的0.3元如廁費;還有,諸如環境公益訴訟等涉及高科技知識和科學方法的鑑定,僅鑑定費用就是個人難以承受的。同時法院在人財物方面對政府過分依賴,難以與政府形成有效制衡,進而導致司法消極主義和能力受限。
公益訴訟主體不應排斥個人
記者:此次民訴法修正案增加的公益訴訟制度訴訟主體似乎並不包括公民個人,您怎麼看待這一規定?國外又是如何規定的?
郭靜:各個國家對可以提起公益訴訟的主體規定不一樣。在美國,個人可以爲了保護他人利益,在特定情況下,以美利堅合衆國的名義提起訴訟。同時,檢察官可以針對涉及聯邦利益等七種民事案件提起訴訟。在英國,檢察總長可以代表公衆,針對行政行爲提起訴法審查。任何個人和組織可以針對正在越權行事或者有越權行爲危險的公共機構,以及製造公害或以其他方式觸犯法律的私人或者私人機構提起公益訴訟。在德國,民衆可以隨時提起違憲審查訴訟。公益團體可以針對行政許可等項目進行訴訟。而公益代表人作爲行政參與人,可以爲捍衛公共利益,訴請要求變更行政行爲。同時檢察機關可以針對各類案件,作爲原告向法院起訴。在法國,除去檢察機關的起訴主體資格的認可之外,個人及團體,可以提起在認爲某項利益受到行政行爲侵害之時,提請法院審查行政決定的合法性的訴訟。
此次,我國民訴法修改草案增加規定:對污染環境、侵害衆多消費者合法權益等損害社會公共利益的行爲,有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟。這也就意味着公民個人或不能提出公益訴訟。我認爲:公益訴訟的主體不應將個人排斥在外,任何人只要其利益受到了所指控的違法行爲的不利影響,就具備了原告資格,不侷限於具體的合法權利或財產受到損害的特定人。因爲出現公共事故時,有些相關機關、社會團體(如行業協會)等本身就與公益訴訟侵權人存在割捨不清的利益糾葛,而公民作爲公益訴訟的主體,在踐行公益訴訟的意義方面有着尤爲重要的作用。郝勁鬆三次起訴北京鐵路局雖然都慘遭敗訴,卻促使鐵道部決定在全國火車上配備特別印製的鐵路專用發票。
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