□權利救濟應該確定爲行政訴訟法最根本的性質、目的和功能

　　□將行政訴訟法視爲“民事訴訟法的特別法”

　　□規定和規章全部納入“可訴抽象行政行爲”

　　□所有一審行政案件全由中級人民法院管轄,基層人民法院不設行政審判庭

　　□對公益行政訴訟目前只作原則性規定

　　□行政訴訟引入調解應有一定條件限制

　　姜明安

　　三大訴訟法修改是中國特色社會主義法律體系形成後啓動的進一步健全和完善法制的重大工程。目前,三大訴訟法中已有刑事訴訟法和民事訴訟法形成了正式修正案並先後提交全國人大常委會初審,唯有行政訴訟法修改尚未正式啓動。不過,行政法學界和實務界均早已行動,先後草擬出了數份修改建議稿,最高人民法院更是在近期召開了行政訴訟法修改專題研討會,提出了一份有86個條文修改意見的整理稿。

　　比較學界和實務界提出的各種行訴法修改建議稿版本,其中有共識也有歧見。對於修改什麼多有共識,而對於怎樣修改,則多有歧見,且歧見遠多於共識。

　　行訴法修改所涉及的首要問題是如何確定行訴法的性質、目的和功能定位。這一問題有三種解決方案:一是將行政訴訟法確定爲監督法,賦予行政訴訟的主要目的和功能是監督行政機關依法行政；二是將行政訴訟法確定爲救濟法,賦予行政訴訟的主要目的和功能是爲合法權益受到行政行爲侵犯的相對人提供救濟；三是將行政訴訟法確定爲爭議解決法,賦予行政訴訟的主要目的和功能是解決行政相對人與行政主體的爭議。毫無疑問,行訴法實質上同時具有以上三種性質,應同時賦予以上三種目的和功能,但何者是主要的?筆者認爲,權利救濟應該確定爲行訴法最根本的性質、目的和功能。如我們過分強調監督,受案範圍會過於擴大,司法對行政的干預可能會過多；如我們過分強調解決爭議,過分強調保障案結事了,則可能損害法治和公正。

　　其次是行訴法的體系架構問題。這一問題主要有兩種選擇:一是將行訴法完全與民訴法等量齊觀,將行訴法制定成一個完善的法典,凡是行政訴訟應遵循的制度、規則、程序,全部納入；二是仍採取現行行訴法模式,將行訴法視爲“民訴法某種意義上的特別法”,行訴法只規定法律關於行政訴訟不同於民事訴訟的制度、規則、程序,而對行政訴訟與民事訴訟相同的制度、規則、程序不作重複規定,今後在司法實踐中適用民訴法的相應規定即可。筆者傾向於第二種方案,因爲行政訴訟本來就是從民事訴訟中分化出來的一種特殊訴訟制度,在特別法優先原則下服從一般法的規則並不會損害行政訴訟的獨立地位,而且這樣處理有利於減少立法成本。

　　再次是關於受案範圍問題。現在學界和實務界都認爲行政訴訟的範圍不應限於具體行政行爲,抽象行政行爲應有限納入。但“有限納入”有多種多樣的選擇方案:是隻納入“規定”(“紅頭文件”),還是“規定”和“規章”都納入,甚至將行政法規也部分地納入。另外,如果將抽象行政行爲有限納入行政訴訟的範圍,相對人如何起訴?是直接訴,還是採用現在行政複議法確立的模式:附帶訴,即只有相對人在起訴具體行政行爲時,才能一併對抽象行政行爲提起訴訟。關於抽象行政行爲納入行政訴訟的範圍,筆者認爲可大膽一點,將規定和規章全部納入,因爲規章的違法侵權與規定的違法侵權沒有特別重大的區別。有人可能擔心“口子”開得太大,法院難於承受。其實,這隻要在抽象行政行爲“准入”方式上設卡,即採取“附帶訴”的方式,案件量就會大大減少,不會增加法院太多負擔。

　　行訴法修改涉及的第四個重大問題是管轄問題。現在大家都感覺到一般行政案件,特別是涉及縣級政府、縣級公安機關等案件,均由被告所在地基層人民法院管轄不妥,難以擺脫干預,難以公正。但是怎麼改?大家意見不一。筆者歷來主張所有一審行政案件全由中級人民法院管轄,基層人民法院不設行政審判庭,不審理行政案件。主要理由有三:其一,區縣級人民法院審理涉及所在區縣級政府及其部門的案件確實難以擺脫干預,難以公正；其二,基層人民法院行政案件太少,難以積累行政審判經驗；其三,基層人民法院行政案件太少,一些行政法官無活幹而被借調去搞非訴執行,這使人們更失去了對民告官訴訟的信任和信心。有人擔心行政訴訟提高管轄級別會給訴訟當事人帶來不便。其實,這種擔心是完全不必要的,因爲今後中級人民法院集中管轄一審行政案件,會設置多個巡迴審判庭。而巡迴審判庭受案審案並非一定在大中城市,主要是在區縣基層人民法院,甚至在原告所在的鄉、鎮、村。

　　行訴法修改涉及的第五個重大問題是關於公益行政訴訟問題。在這個問題上,學界和實務界對建立公益行政訴訟制度是有共識的,分歧主要是公益行政訴訟的“門”應開多大；“門檻”應設多高；誰可以進這個門提起訴訟。筆者認爲,修改行訴法對公益行政訴訟目前可只規定原則和制度,範圍和起訴主體則留待今後具體法律、法規去逐步規定。這樣,可能會更慎重、更穩妥。

　　行訴法修改涉及的第六個重大問題是關於行政訴訟是否可以引入調解的問題。現行行訴法是禁止行政訴訟調解的。筆者認爲,行政訴訟畢竟不完全等同於民事訴訟,行政訴訟引入調解還是應有一定條件限制。例如,對於法律規定了明確標準、範圍、幅度、程序的行政行爲,不能通過調解對之加以隨意處分。鑑於行政法律關係不同於民事法律關係,雙方當事人法律地位不完全對等,調解過程應設置一定規則特別保護相對人。否則,相對人可能懾於行政主體的權威而對侵權者的侵權行爲“敢怒不敢言”,主動放棄抗爭而與侵權者求和。