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問題的提出
新中國成立初期,我國多地都建立起了相對於地方較爲獨立的農墾經濟。經過幾十年的發展,農墾已經在我國農業領域形成了一支重要力量。截至2010年,農墾在全國有1800多個農場,1300多萬人口,55萬多公頃耕地,資產4300多億元,遍佈全國31個省、市、自治區。農墾系統又因其特殊的體制機制被稱爲“農業領域最後的計劃經濟堡壘”,需要探索總結各地農墾改革之路,以謀求我國農墾經濟更好更快地發展。
海南農墾是我國第三大墾區,探索總結其改革經驗對其他墾區具有很強的借鑑意義。2011年1月海南橡膠在上海證券交易所上市,被認爲是未來中國農墾經濟體制改革的“樣本”。但農墾改革是複雜的系統工程,海南農墾目前還處在改革的關鍵時期,需要藉助社會管理創新衝破僵化、封閉、小社會的束縛,構建開放、競爭、社會化管理體系,實現“體制融入地方、管理融入社會、經濟融入市場”(即“三融入”)。
現狀分析
海南農墾創建於1952年,總人口占全省1/8,土地佔全省1/4。經過近60年的努力,海南農墾建成了中國最大的天然橡膠生產基地,爲保障中國天然橡膠供給和促進海南經濟發展作出了重要貢獻。
但海南農墾畢竟是在新中國初期特殊的歷史條件下誕生的,具有十分濃厚的計劃經濟色彩,既是一個企業,又是一級政府,執行着政府、企業、社會三種職能,政企不分,社企不分。這種體制無法適應社會主義市場經濟和建立現代企業制度的要求,造成近年來墾區經濟發展水平嚴重滯後,民生問題突出。再加上由農村併入農場的“並場隊”問題沒有根本解決,嚴重影響墾區乃至全海南省的和諧穩定。
海南農墾改革迫在眉睫。2008年6月18日,國務院常務會議研究決定將海南農墾下放給海南省全面管理,明確了“政企分開、社企分離、建立現代企業制度”的改革方向和“三融入”的目標要求。三年來,在國務院和海南省委、省政府的領導下,海南農墾進行了大刀闊斧的改革,並已初見成效:海南農墾經濟增長方式得到較大轉變,社會職能大部分移交地方,農場公司化改革初步完成,屬地化管理進入試點階段,農墾總公司與農墾總局實現了政企分離,海膠集團順利上市,民生等社會問題平穩解決。
目前,海南農墾改革進入了攻堅階段,處在從盲目的自我封閉向主動邁入“三融入”的轉折點上。今年2月海南農墾總局與保亭和臨高兩縣簽訂協議,正式將所屬的新星和加來農場,分別整建制移交兩縣管理。移交內容包括機構和人員、資產和債務、財政資金劃轉、土地資源和社會職能等。這是海南農墾所屬農場屬地化管理的先行試點,按照規劃,海南農墾總局管理的農場將在2013年前完成屬地化管理和實現“三融入”。
如何創新社會管理工作
爲此,我們認爲需要探索實現三個轉變:由自我循環的封閉管理轉爲競爭開放的市場化社會化管理;由低效僵化的行政管理轉爲充滿生機活力的企業化社會化管理;由農場小社會管理轉爲依託企業化、市場化、社區化的大社會創新管理,要實現這一目標,有必要從以下幾個方面創新社會管理工作。
第一,充分發揮黨委領導核心作用,切實履行政府職責、改善民生。創新社會管理必須堅持以人爲本,執政爲民,從人民羣衆最關心、最直接、最現實的利益問題入手,及時化解各種社會矛盾。要繼續大力實施重點民生工程項目,千方百計提高職工收入,加快推進以保障和改善民生爲重點的社會建設,擴大民生建設的成果。與此同時,結合海南農墾“三融入”工作要求,及時調整組織設置,以創建、調整和優化爲手段,以強化社區、農場基層組織建設爲重點,擴大組織覆蓋,構建社會管理網格化體系,形成黨委領導、政府負責、社會協同、公衆參與的社會管理新格局。
第二,創新社會管理組織,培育新型的農墾基層組織。地方政府要針對農墾改革給予組織化保障,並進行相應的改革探索;農墾內部基層組織要深化相應改革,如現代公司制改革等,要重視對優秀的管理者、優秀的專業人員的培養,打造引領農場改制升級發展的一流團隊;地方政府要重視對新型社會組織的培育,發揮好新型社會組織的公益性、志願性、自治性的功能。通過創新社會管理組織,形成社會管理創新的良好生態環境。
第三,創新和完善社區管理,增強社區管理服務能力。要理順和規範社區組織體系各主體之間的關係,建構以社區黨組織爲核心、社區自治組織爲基礎、社區服務站爲依託、社區社會組織爲補充、社區居民廣泛參與的現代社區治理結構。以“理順管理、整合提效、優化服務、強健社區”爲着力點,推進社區管理服務創新。着力建設成管理科學、保障多元、隊伍專業、服務便利、物業規範、設施完好的新型社區。
第四,創新和完善社會利益整合機制。要發揮政府協調作用,建立和完善公正的利益約束機制、健全暢通的利益表達機制、利益矛盾調處機制,協調好各種利益關係,化解各類矛盾糾紛,穩妥推進農墾系統的改革發展。地方政府要從拓展發展空間、統籌農墾與地方科學發展的高度,把農場納入本地區的經濟社會發展規劃,實施戰略、組織、措施、效果的全流程管理,探索出一條實現科學發展和諧發展的新路,引導和幫助農場儘快實現“三融入”。 (作者單位:天津大學)
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