筆者觀察縣域發展漏洞的方法是，先從老百姓的角度看存在什麼問題，然後分析造成問題的原因。問題看準了，原因找到了，漏洞自然就暴露無遺了。據觀察，老百姓對縣域層面詬病最多的問題集中在兩個方面：一是縣域黨政幹部爲政不廉，二是近些年拆遷等問題暴露出來的縣域黨政幹部作風粗暴蠻橫。正是因爲存在這些問題，所以一些縣域黨政幹部對黨的事業和羣衆利益造成很大傷害。從另一個方面看，這對他們自身利益也造成了根本性傷害。正如《人民論壇》雜誌的調查結果所示，縣級領導崗位已經成爲高危崗位，越來越多的縣級領導幹部受到黨紀國法的制裁。

　　分析造成上述兩個現象的原因，可歸納爲兩個不平衡：一個是縣級財權與事權的不平衡，另一個是自主決策權與外部監督權的不平衡。不平衡就是漏洞。而且特別需要強調，這兩個不平衡，並不是一直都有的，主要是改革開放後出現的，近十多年來也看不到明顯改觀的跡象，因此，應當引起高度重視並探索堵漏之法。

　　我國的改革開放是從農村搞大包乾開始的，三十多年前各地區各行業“包”字成風。1982年，連財政也搞起了包乾，也就是中央規定了地方的稅收上繳基數，各地方“交足國家的”之後，其餘可以作爲本級財政收入使用、自求平衡，大家形象地稱之爲“分竈吃飯”。這樣一來，各地方由於稅收包乾基數以及包乾後的經濟發展速度差別很大，財政狀況很快就出現了明顯差別。有的地方經濟發展很快，稅收很多，就很富;而有的地方經濟發展很慢，稅收增長慢，就很窮。但是，政府不是企業，也不是家庭。政府的職責是爲老百姓(包括企業事業單位)提供公共產品和公共服務，比如公安必須辦，教育也必須辦，等等。這就是地方政府的事權。從理論上和國家根本制度上看，老百姓的權利是平等的，地方政府爲他們提供的公共產品和公共服務也應該大體一樣。事實上，上級黨政機關也經常按照統一標準向下級下達各種工作任務。但由於財政“分竈吃飯”，造成了各地方政府提供公共產品和公共服務的能力有很大差別。那些財政窮縣在上級領導的催逼下，常常發生拆東牆補西牆的現象，黨政機關照章辦事的規矩就沒有辦法遵守了。財政“分竈吃飯”造成的種種弊端嚴重損害了中央政府的管控能力。於是，在1994年，財政上又進行了分稅制改革。這是向發達市場經濟國家學習的結果，目的就是想通過提高中央財政收支在全國財政收支中的比重，提高中央的管控能力，尤其是可以通過轉移支付增強落後地區的財力。這一改革雖然取得了一定成效，但到縣這一級，財政“分竈吃飯”的弊端基本上沒有消除，乃至在黨政官員中流傳着一個段子：“中央財政蒸蒸日上，省級財政喜氣洋洋，市級財政勉勉強強，縣級財政哭爹喊娘，鄉鎮財政名存實亡。”

　　在這種延續了三十年的縣級財權與事權嚴重不平衡的體制下，窮縣因缺錢，領導幹部的工作出現了小馬拉大車的行爲變形;富縣因爲錢很多，也會產生財大氣粗的行爲變形。行爲變形，有章不循，有法不依，漏洞就出現了。一些黨性不強、素質不高的領導幹部趁機渾水摸魚、損公肥私。上級明知此事，但是，面對窮縣，知道他們照章辦事就完不成上級下達的工作任務，只好無可奈何;面對富縣，知道做臉面搞政績的事情還要靠他們，也只好無可奈何。於是，縣域領導幹部們在不正之風面前，左顧右盼，上行下效，相互模仿，不正之風愈演愈烈。

　　我國平均一個縣的面積約兩千平方公里，相當於三個新加坡。從這個角度來看，公安、司法、教育、衛生等公共服務以縣爲單位來組織，是比較科學的，這也是我們的老祖宗搞郡縣制的高明之處。縣域範圍內的黨政幹部雖然級別不高，但權限很大。縣級政府可以決策很多事，從政治到經濟，從公安司法到環境衛生，都能放手去幹。縣級公安局可以直接抓人，縣級法院可以直接判案，縣政府可以搞幾十平方公里的開發區，可以決定上馬幾百億元的大項目。所以，相對於京城和省城同級別的幹部而言，縣域幹部的權限大得很。京城國家機關的科級幹部就是跑腿辦事的，而一個科級縣教育局局長卻領導着數以千計的教師和數以萬計的學生。可以這樣說，中央以下從省到鄉這四級權力構架中，縣這一級相對而言權力最實，而所受監督相對而言卻最弱。與省市相比，縣級離中央較遠，而中央、省市的決策，又必須通過縣來貫徹實施;縣在與老百姓的關係中，隔着一層鄉鎮，不必直接面對羣衆。加上前面講過的財權與事權不平衡，更增加了上級領導機關監督縣域黨政幹部的難度。所以，老百姓常說，縣裏的幹部“天高皇帝遠”，無法無天。

　　除了上述表現在縣域內的兩大體制漏洞外，還有一個全國普遍存在的漏洞，那就是財經紀律形同虛設。從中央國家機關到鄉村基層組織，只要能夠弄到資金，都要設立自己的小金庫，“三公消費”屢禁不止，企業財務更是混亂，普遍存在幾個賬本現象，官商勾結、行賄受賄屢見不鮮。令人髮指的是，一些人還常常堂而皇之地以“搞活”的名義爲形形色色的違反財經紀律的行爲辯護。這個普遍存在的漏洞又使縣域存在的漏洞效應比任何一級都更容易放大。

　　我們必須實事求是地指出來，上述反映在縣域發展中的漏洞並不是從來就有的，而是改革開放後才成爲“漏洞”的。我們承認這一點，不是要給改革開放抹黑，而是要在深入改革開放中解決存在的問題。

　　對待縣域發展中存在的漏洞也要一分爲二。就拿財權與事權不平衡來說，它雖然是制度上的巨大漏洞，但是我們也要看到，分竈吃飯對縣級、市級甚至省級領導幹部產生了一種強大的發展壓力和動力。儘管在發展經濟、創造GDP的過程中存在不規範行爲，但是地方領導幹部發展經濟的熱情是不能全盤否定的。這麼多年來國民經濟一直保持着世界上最高的增長速度，地方領導幹部首先是縣域領導幹部的發展積極性功不可沒。加之外部監督權較弱，也爲縣域領導幹部充分挖掘發展潛力提供了巨大空間。這就是說，堵塞縣域發展中的漏洞，既要保證廣大黨政幹部清正廉潔，又要保護他們發展本地經濟的熱情。要形成這一理想局面，以下措施是必須的：

　　一是要徹底貫徹分稅制，讓所有的縣委縣政府都能夠爲普通老百姓提供平等的公共產品和公共服務。即使三年五年還做不到這樣，也要有個時間表，不能無限期地拖延。還應指出，不同縣域幹部的物質待遇也要大體相當，不能相差過於懸殊。據筆者瞭解，同樣做縣委書記，在落後地區工作收入要大大低於發達地區。徹底貫徹分稅制原則，既能保證縣域黨政機關有錢爲老百姓服務辦事，也徹底封殺了縣域黨政幹部行爲變形的藉口;二是要探索縣域領導幹部發展經濟的激勵機制。有學者認爲，我國縣域政府帶有明顯的企業色彩。這是有道理的，可以參照企業高級管理層的收入期權思路，設計出對縣域領導幹部的期權激勵;三是要嚴肅財經紀律。發達國家公務員之所以在行政工作中一般都能夠做到清正廉潔，與他們對公務員在財經方面的錯誤採取零容忍政策有直接關係。這就是要求所有的黨政幹部都不能違背常識和法制，都不能肆意揮霍納稅人的稅金。從技術層面上看，做到對財經錯誤零容忍並不難，難的是從上至下各級黨政領導都要真抓實幹。

　　(作者徐祥臨爲中共中央黨校經濟學部教授;人民論壇記者杜鳳嬌採訪整理)