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近日剛結束的中央經濟工作會議明確提出,要研究制定收入分配改革方案,努力扭轉收入差距擴大趨勢。
近年來,隨着收入差距逐漸擴大,社會保障制度的再分配職能越來越受到人們關注。與此同時,對其詬病和指責也屢屢見諸報端。那麼,2012年,我們該如何揭開人們對社會保障的困惑?
現行的社會保障是否擴大了收入差距
目前我國社會保障制度到底有着怎樣的收入分配效應?
合乎社會價值取向的社會保障應該更有利於窮人,具備收入轉移向低收入人羣傾斜的“正向調節”作用。而國家統計局的數據顯示,可支配收入水平越高的家庭從社會保障得到的好處越大,並且富裕家庭的收入改善速度要遠快於貧困家庭。
中國社科院城鎮居民住戶調查的微觀數據顯示,社保使城鎮居民初次分配收入基尼係數改善率在20%以上,不管工作還是退休人羣其收入分配都變得更加均等。
並且,社會保障的再分配效應更多體現在退休人口上。即使按照國家統計局的宏觀數據,2002年到2008年間,社保也降低了城鎮居民家庭初次分配收入的基尼係數,當然改善程度不高,平均改善率爲0.07%。然而,社會保障的再分配作用還不足以抵消逐年加劇的初次收入不平等程度,這也致使有人誤認爲社會保障加劇了貧富分化。
哪些人羣從社保中獲益最多
從我國社會保障的再分配效應看,有明顯的內部結構特徵,這是較爲重要而又常被忽略的方面。
比如,社保的受益具有一定年齡偏向性。根據中國社科院城鎮居民住戶調查數據,中老年人都獲得了純受益,即從社保體系中得到的收入大於其所支付的社保費用;16歲至39歲的年輕人從社保得到的轉移性收入要小於所支付的社保費用。
由於社會保險中主要部分的養老保險具有年輕時繳費,老年時受益的特點,出現上述年齡偏向性無可厚非。不容忽視的問題是,收入較低的年輕人並沒有得到較多的收入轉移,他們支付的社保費用大於從社保體系中得到的轉移支付,也就是說同樣是低收入者,中老年人得到了正向的收入轉移,而年輕人沒有得到。
除年齡偏向性特徵外,部門差異也存在於社會保障中。在我國,行政事業單位和企業實行不同的養老金計發辦法。而養老保險在社會保障中起着主要的收入調節作用。根據中國社科院調查數據可以發現,如果沒有養老保險,社會保障對收入差距的改善程度大致在1.12%。
國家統計局數據顯示,雖然1999年至2008年以來行政企事業單位的養老金領取額都有所提高,但行政事業單位還是高於企業,是企業的1.45倍至1.83倍。不過,近年來,部門差異已呈縮小趨勢。
另外,用於社會保障的財政支出有着一定結構差異。據國家統計局數據,1999年至2008年財政用於社會保障支出佔財政總支出的比重在8.6%至12.2%之間,其中,財政用於行政事業單位離退休養老金的支出比重最大,基本維持在3%以上;用於就業補助、城市居民最低生活保障及自然災害救助等方面的支出一直沒有超過1%,而近年來該比重正明顯增加並以較大速度增長。
如果考慮農村地區的話,則社保對收入差距的調節又會打折扣。尤其在城市化和老齡化的大背景之下,社會保障的改革之路顯得任重而道遠。
國民年金是一個值得嘗試的選擇
從制度建設角度看,政府在加強社會保障制度縮小收入差距的再分配作用方面還是有作爲的空間:如近期可調整財政社會保障支出結構,加強財政對就業困難者以及低收入者的補助力度,建立城鄉最低生活保障領取金額與物價指數聯動的自動調節機制是一項有效的措施。中長期則可通過對養老、醫療等主要保障制度的完善發揮積極作用。
要改變中國社會保障逆向分配收入的現狀,一項重要的政策措施就是推動城市企業職工和機關事業單位的養老保險的制度銜接,建立覆蓋城鎮各類勞動者的統一基本養老保險制度。
不過,考慮到城鄉收入差距,要想充分發揮社會保障制度的收入調節作用,建立促進城鄉勞動力流動的城鄉統一的社會保險制度或許是一種更爲有效的途徑。其中,建立可以覆蓋全體社會成員的普惠制養老保險制度,即國民年金是一個值得嘗試的選擇。
具體制度設計可採用非繳費型的,也可採用繳費型的。非繳費型國民年金是指養老金的領取不以是否繳納保險費爲條件,而是以公民資格爲領取條件,無論居住在城鄉,無論退休前從事什麼職業,只要是中國公民,達到規定的年齡後就可領取養老金。通過加大財政投入力度,使養老保險能覆蓋全體社會成員,包括農民、個體戶等,使社會所有的人在年老後都能夠享有相同的基本的保障待遇。
從國際經驗來看,隨着工業化城市化的推進,許多國家都建立非繳費型或繳費型的普惠制養老和醫療保健制度,這些制度的引入使社會福利政策覆蓋到正規部門之外的經濟活動人口,在預防和消除貧困,遏制城鄉收入差距擴大上發揮了作用。
在國內,曾經備受關注的“神木模式”就是具備普惠性質的醫療保險制度。雖然對該模式尚存在爭議,但加大財政投入力度,建立普惠制社會保障制度的啓示性意義仍然有價值。
(作者系復旦大學公共經濟研究中心副主任)
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