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人民法院參與社會管理創新面臨着“案多人少”矛盾突出、能動司法任務艱鉅、司法權威低下等嚴峻挑戰,筆者認爲,人民法院應當採取“集約”策略,立足審判實踐,準確把握定位、在遵循司法規律和社會發展規律的前提下實現對社會管理創新的“集約式”參與。
一、何謂“集約司法”
“集約司法”並非標新立異、刻意而爲的概念創新,而是源於對法院實踐、特別是審判管理實踐過程中“集約化”舉措的經驗總結,事實上,訴訟法中的“合併審理”乃至新近的知識產權審判“三審合一”試點,都體現了“集約”的思想。“集約司法”是經濟學“集約”理論在司法層面的具體體現,是運用“集約”理論指導司法實踐的方法論,其目的在於提高司法效能,其方法包括科學設定目標、合理配置資源、優化管理機制等。
“集約司法”具有三個方面的優勢:其一,源於審判管理實踐,契合了當前法院強化審判管理的整體發展趨勢;其二,是對當前法院“案多人少”,“任務多、資源少”整體形勢的積極迴應,符合當前法院的現實需求;其三,符合社會管理理論之“有限政府”、“大社會、小政府”的建構理念,利於指導社會管理創新實踐。
二、法院參與社會管理創新的“集約”進路
1.尊重自發秩序,助力社會自治。
一方面,法院在司法裁判過程中,應注意對社會道德、善良風俗、地區習慣、行業交易慣例等民間規則的考量,充分運用利益衡量的法律方法,儘可能實現司法對民間規則所具“異質性思維”的包容,減少民間規則與法律的直接衝突,繼而避免因此引發人們對法律、司法的信任危機。
另一方面,法院應積極配合黨委政府,推進社會組織特別是基層自治組織的創新和管理,增強社會組織自我管理、自我服務和自我消解糾紛的能力,減少對法律的過度依賴,充分發揮替代性糾紛解決機制的作用,儘可能地將糾紛解決在訴前,真正實現司法“糾紛化解最後一道防線”的角色迴歸。在這一過程中,法院對工青婦等羣衆組織、基層羣衆性自治組織、企事業單位及其他社會組織的法律培訓、調解指導,以及幫助相關社會組織構建與當前經濟社會發展要求相適應的糾紛自我消解機制就顯得十分重要。實踐中出現的法院社區“和諧共建”,打造“無訟村屯”、“無訟社區”的做法值得借鑑,但設立駐村(屯、社區)法官的做法不利於資源集約,故以建立聯繫法官制度、定期指導爲宜。
2.注重規範引導,促進公民自立。
當前我國社會訴訟總量的大幅攀升,系受多種因素的綜合影響,有其必然性。但公民整體法律素養尚不足以自助運用社會規則(主要是法律)解決糾紛爲其重要原因。導致這一現象自有法律、公民兩方面因素,而解決這一問題:一方面要推進主要法律的通俗化,通過司法解釋、普法宣傳等方式實現“書本上的法律”向“社會生活中的法律”的轉變,使繁瑣的法律條文變得易於理解、便於應用。當然這需要一個長期的過程。另一方面則是要提高公民的自覺守法意識和自助用法能力。具體而言,有以下路徑:
一要提高違法成本,促進公民自覺守法。“法之貴,在必行”,“任何人不能因其違法行爲獲益”,否則,法律將成具文。而當下中國之司法,有纏訴鬧訪、暴力抗法、惡意規避執行者因其違法行爲獲利,其反向示範作用之惡劣影響已嚴重妨礙人們對法律的遵從與信任。建議細化、完善法院強制措施運用機制,依法加大強制措施運用力度,對惡意規避執行,蓄意製造虛假訴訟,違法纏訴、鬧訪,擾亂法院辦公秩序者依法從嚴懲處。創新完善執行機制,提高實際執行率。提高違法成本,可以有效地促進公民自覺守法,“醉駕入刑”即是明證。
二是要抓好典型案例示範,引導公民自助用法。典型案例的教育示範,對於公民法律意識的啓蒙、法律素養乃至自主適用法律能力的提高均具有重要的促進作用。典型案例的示範處理,將引導公民合理預測類似糾紛的處理結果,繼而通過公民對典型案件處理方式的效仿來帶動類似案件或糾紛的解決。
3.強化司法建議,推進管理創新。
案件審判執行態勢是社會矛盾的“晴雨表”、社會管理的“聽診器”。經濟社會發展過程中的不少問題都可以通過案件審判執行態勢反映出來。法院通過對立案動態的監測和對個案或類案審判執行狀況的調研分析,可以及時發現影響社會秩序的苗頭性、傾向性問題,以及社會管理的漏洞,如能以司法建議方式提出,必將對完善社會管理、減少、預防社會矛盾起到積極作用。實踐中,全國各級法院積極通過司法建議方式,推進社會管理創新,取得了明顯成效。司法建議是法院審判執行基礎上的辦案成果轉化,投入少而產出大,符合集約司法理念,是當前社會背景下,法院參與社會管理創新的重要路徑,因此,應當予以強化,重點利用。
強化司法建議工作,應從以下方面入手:一是配齊配強調研力量,提高司法建議質量。二是創新建議形式,提升建議效果。創新完善審判“白皮書”、涉訴矛盾糾紛分析年報等“大司法建議”形式,圍繞審判執行過程中發現的突出問題,開展司法建議工作,逐步擴大司法建議的覆蓋面。三是推動人大系統主導建立政府對司法建議的迴應性報告制度,確保司法建議取得實效。
4.深化部門協作,着眼共同治理。
現代管理理論是以專業分工爲基礎的,它認爲複雜的任務可以分解爲小的、相對獨立的組成部分,通過分別處理這些小的部分,就能夠實現組織的整體目標。但專業分工的進一步發展,形成了組織間的巨大邊界,於是跨越組織間邊界便成了管理理論亟待解決的問題。協作性公共管理應運而生,其核心內容在於強調組織間的協作。
社會管理創新是一項系統工程,其致力於形成黨委領導、政府主導、社會協同、公衆參與的社會管理格局。這一格局的形成需要全社會的共同努力。因此,法院參與社會管理創新應注意與其他社會管理主體的協同合作。一方面,要堅持黨委的正確領導、尊重配合政府的角色主導,將自身參與行爲與黨委、政府關於社會管理創新的整體部署結合起來,圍繞黨委中心思路,集中資源,綜合施策,及時矯正社會管理創新過程中的失範行爲,有組織、有重點、按步驟、分階段地開展社會管理創新。同時,從自身實際出發,積極爭取黨委、政府、其他社會組織乃至公民個人的支持,爲自身工作開展營造有利條件。另一方面,要將自身參與行爲同其他政法部門的社會管理創新行爲結合起來。檢察、公安、司法行政部門與法院同屬政法系統,各部門參與社會管理創新的目標相同、路徑相近、手段相仿,在特殊人羣幫教、重大案件社會風險預警、開展法律服務和法律宣傳、促進公民自立、助力社會自治、推進管理創新等方面有許多可以共同開展的工作。各部門協作起來,共同開展,可以集約資源,避免社會管理創新工作的低水平、重複性建設,從而形成合力,提升社會管理創新工作的整體效果。
法院參與社會管理創新包括策略、路徑、手段的全方位創新,“集約司法”亦包含有包括優化審判管理在內的其他更爲豐富的內容,因此,以上四點斷非“集約司法”在法院參與社會管理創新方面的全部體現,而僅是基於“集約司法”理念對法院“集約式”參與社會管理創新策略的簡要論證。儘管如此,“集約司法”、“集約式參與”仍系法院參與社會管理創新不可忽視的策略選擇。
(作者單位:浙江省湖州市中級人民法院)
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