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世事洞明皆學問。此言不虛。去年底,爲了解德國法官考評制度,我們拜會了柏林行政法院院長艾瑪女士和庭長韋伯先生,對此頗有感觸。法官考評這種看起來本來十分瑣碎、主觀、難以理清頭緒的工作,在一向以思維嚴謹、作風紮實、做事有板有眼著稱的德國人那裏,卻變成一門科學性、精確性和可信度極高的“學問”。在韋伯庭長這位專職審理公務員訴訟案件的資深法官滔滔不絕的介紹和艾瑪院長的現身說法中,我們切身感受到了這門學問和功夫的高深與精妙。
德國對公務員實行嚴格的考評制度。同時,也賦予了公務員因不滿考評而尋求司法救濟的權利。德國教師和法官都屬於公務員序列,這套制度自然也適用於他們。不同的是,在法官考評和施以司法救濟過程中,必須時時把準法官獨立與法官考評之間的界線。爲防止越界,這條界線的兩邊分別由履行考評職權的院長與維護法官獨立的法官協會把守。這次座談中,韋伯先生就是以法官協會會長的身份來與院長“抗衡”的。
德國考評公務員包括法官的目的十分明確:激勵他們更好地工作,爲國家提供最優質的服務。因此,考評應當從維護公衆利益出發,評估被考評人的工作是否必需,其職位是否適合,而不是爲了批評他們。批評屬於法官懲戒的法紀範圍,不在考評之列。考評是法官晉升的重要程序,考評書是法官晉升的重要文檔。
法官考評書的撰寫技巧是十分講究的。考評書通常包括兩部分:事實陳述和院長評價。事實陳述部分是歷史事實的忠實記錄,是確實存在的、可以看得見摸得着的。院長評價部分則是總體的、抽象的結論,它建立在前述事實的基礎上,但又不包括具體事實。比如說某人“不守時”,屬於“評價”。這個評價可能就是由記憶中的很多事例形成的總體印象。某年某月某日,某法官開會遲到10分鐘,因爲睡過了頭。這是事實記述。“不守時”的評價是據此作出的。評價是無法客觀地審查的,完全是考評人的主觀看法。
現實中,可能發生法官或公務員對評語不滿而提起訴訟的案件。承審法院如何審查就成爲難題。起初,事實陳述和評價都要審查。事實陳述是需要證實的,而評價性語言的審查則難以操作。聯邦行政法院認爲,評價應以事實爲基礎,否則就是偏見。但是,這些事實不能從總體印象中抽取出來,也不可能一一列舉;同時,事實本身也是通過主觀篩選後再組成評價性的圖畫。因此,聯邦最高行政法院不要求對評價性語言予以證實,但要求可理解、可追問、有邏輯性。被評價人可以在法庭上要求評價人作出解釋,但不能要求予以證明。這種解釋,可以通過次一級的評價性結論來說明,也可以通過舉出具體事例來說明。
由於評語的主觀性極強,並會隨着客觀情境和工作要求的變化而變化,評價高低並不說明接受考評的人本身如何,而有可能是評價標準體系改變了或者評價人的偏好改變了。但不管怎樣,評價法官的工作要考慮到公衆的價值,以便使法官得到最佳的使用。
法官獨立是院長考評法官時一條不可觸碰的憲法底線。考評要區分法官行使審判職權的核心工作與事務性、輔助性的外圍工作。前者屬於法官獨立的範圍,後者屬於事務管理的範圍。二者之間關係十分複雜微妙。例如,院長可對判決書表達的邏輯性、技術性等與裁判結果無關的問題作出評價,因爲這不屬於審判的核心工作範圍,但對裁判的內容不得評價。
同樣,院長也不得作出某法官業務素質差、其判決經常被上級法院推翻的評價,但可以對該法官審判工作的實際狀況、知識的全面與否等情況進行如實陳述,例如,可以講與全院法官的開庭平均數相比,其開庭次數的多與少,但是不得說“希望某法官以後多開庭”;可以通過查看某法官裁判文書,辨別其未遵循先例究竟是屬於違背先例,還是未看到先例,以作出法律知識面寬窄程度的評價。
法官考評的過程是十分嚴謹精細的。柏林州行政法院有法官100位,法庭32個。年收結案基本持平,大致在1600件左右。院長要從事一定的案件審判、事務管理工作外,還要按照法律規定每5年對本院50歲以下的60位法官和所轄法院的100位法官進行一次常規性考評,以及因法官晉升、換崗等諸多事項進行即時性考評,任務十分繁重。因此,要客觀、公正、及時地完成法官的考評工作,不僅需要其他人的幫助,還需要接受州高級行政法院院長的監督。
這是一項十分艱苦細緻的工作。艾瑪女士說,她首先要全面瞭解每位被考評的法官,但不是跟每位法官都有過合作關係,需要副院長、庭長等人的密切配合。例如,聽取他們的介紹,請他們代她旁聽被考評法官的庭審,但她必須親自隨機查閱被考評法官的判決書,瞭解其工作進度,以便對其工作情況形成完整的認識。
這裏涉及第一評價人與第二、第三評價人的關係問題。一般情況下,第一評價人與被考評人關係比較密切,瞭解被考評人的全面情況,但他們可能處得不太融洽或者關係很好。法庭庭長符合這個角色要求。第二評價人離被考評人遠,不直接瞭解被考評人的情況,但比較中立。本院院長充當的即是這個角色。在考評工作中最容易出現的問題是,不經任何審查就直接將他人轉述的事實和評價作爲考評書的內容來使用。這是法律所不允許的。因爲法律明確要求撰寫評語的人必須把從他處獲得的信息通過一定手段轉換爲自己的評價。第三評價人即高級評價人,也就是上一級法院院長,因爲他離被考評人更遠,對被考評人情況基本不瞭解,所以,他的職責只是審查考評書的邏輯或考評適用的標準是否正確,不審查考評書的實質內容。在發現問題後,他要指示第二考評人即下級法院院長進行修改加工,而不去直接糾正。第二評價人聽到第一評價人的評價後,可以說“我不同意,應是這樣。”第三評價人則可以說:“我不同意你的評價,你再寫一次。”
由於考評書的內容是回顧性的,而晉升考評是面向未來的,若要知道法官是否勝任未來的職位,就需要最新的個人資料。聯邦法律規定,不得使用3年前作出的考評書。行政法院規定,如果屬於更換工作崗位的情形,考評書至少要在換崗前的一年內作出。
法官工作與企業工作的性質不同,不能採取企業簡短面試後即錄用的辦法。如果說對企業人員的觀察是“照片式”、短時間的,那麼對法官的觀察應是“錄像式”、長時段的,應以一年爲宜。考察時間不宜過長或過短,以便得到客觀可靠的結論。
考評中,院長要對所有法官一視同仁,在查看法官履職的事項、範圍、手段上不得因人而異。原則上,院長每年要親自旁聽一次被考評法官的庭審。倘若認爲庭審駕馭得特別好或特別差,還要再聽一次。如果沒有旁聽過庭審就直接下結論,這個評語就不合法。在院長考評法官之前,先由法官考評委員會作出統一的標準,以便院長在考評中有所依憑。
比較難辦的是,院長要處理好與法官協會的關係,因爲法官協會爲維護法官利益,不願讓院長知道被考評法官的情況。如果要了解法官的辦案情況,就需要院長事先取得協會的同意。院長的考評書作出後不能公開,但要與法官本人見面,並與其本人交換意見,交法官協會代表審閱後,院長才簽字並呈送高級法院院長審閱。高級法院院長以此爲基礎,寫出總體評價:若與下級院長看法一致,簽署“同意”;若不一致,指出問題,退回修改。最後,考評書進入人事檔案。法官留有複印件,是否公開其內容,取決於法官本人意願。
考評內容的設計拿捏得十分到位,卻不越位。考評內容事事處處涉及法官的審判工作但又絕不構成對法官獨立審判的干涉。例如,法官的法律知識廣度和紮實程度、文字能力、駕馭庭審能力(庭審準備細緻程度、與當事人聯絡情況、與訴辯雙方距離是否合適、語言交流能力)、工作效率、爭點問題的發現能力與解決能力、合作意識、化解衝突和糾紛的能力等。
德國法官考評工作智識含量如此之高,可能是出於這種考慮:法官是世上最需要、最應該也最可能被公正對待的人!因爲他們守護着的是天理良心、人身尊嚴與世道人倫。
(作者單位:中國應用法學研究所)
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