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本報記者李立
3月22日,是國務院《全面推進依法行政實施綱要》(以下簡稱《綱要》)頒佈8週年紀念日。《綱要》實施8年來,我國規範政府共同行爲的制度建設明顯加速,目前,以行政組織與人員法、行政行爲與程序法、行政監督與救濟法爲框架,規範經濟、政治、文化、社會生活以及政府自身活動爲主要內容的依法行政和法治政府制度體系初步形成,爲建設法治政府奠定了基礎。
重實體輕程序傾向明顯改變
2012年1月1日起行政強制法施行。這一支架性法律,無疑又是一個規範政府共同行爲的里程碑。
有學者分析,縱觀我國改革開放以來規範政府共同行爲立法建設,從行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法、行政複議法、立法法、行政許可法、《行政法規制定程序條例》、《法規規章備案條例》等頒佈,到《綱要》貫徹8年來相繼出臺的公務員法、行政強制法、政府信息公開條例、財政違法行爲處罰處分條例、行政機關公務員處分條例、地方各級人民政府機構設置和編制管理條例、行政複議法實施條例等,“政府已不再被假想爲全知全能的”。這些立法“印證了中國正在努力走上建設服務政府、責任政府、透明政府、高效政府的現代法治政府之路”,凸顯政府觀念已經從“治事”、“治民”到“治權”、“治官”的顯著轉變。
人們可以很明顯地感到,貫穿大量行政立法中的程序規定增多,許多是從無到有。湖南省制定了我國首部地方行政程序規定,着重對行政主體、決策程序、執法程序、特別行爲程序等作出了具體規定。
溫家寶總理指出:“沒有程序的民主,就沒有實質的民主;沒有程序的公正,就很難保證實體公正和結果公正。”
《綱要》貫徹8年來,隨着推行一系列行政程序制度,如迴避、委託、管轄、調查與證據、公開、聽證、期間、送達、告知、說明理由等,隨意決策、暗箱操作、拖拉推諉以及不作爲、緩作爲、亂作爲現象減少。
着力規範監督行政執法
《法制日報》記者查閱近幾年國務院法制工作綜述,發現兩組數字直觀反映我國法治政府建設進程烙印:
一是行政複議案件的數字。2003年國務院收到行政複議申請471件,辦結443件;到2011年,這兩個數字分別爲982件和832件。
在社會矛盾多發的大環境下,越來越多的“民告官”糾紛尋求行政複議渠道解決,與這些年政府強化複議監督,辦案更加註重實地調查、公開聽證、有錯必糾直接相關。目前,旨在提高政府公信力的行政複議委員會試點工作,已由最初的8個省份擴大到了19個省份,試點單位由最初的35家擴大到108家。
二是備案的數字。2004年國務院備案登記國務院各部門、各省(區、市)報送的法規規章2043件;到2011年,這一數字爲1399件。
備案數量的明顯減少,與法制建設不斷健全有關,同時也是立法規範的客觀實效。目前,從國務院到地方,立法工作更加註重集中民智、反映民意,提高立法透明度,強調立法的針對性和可操作性,量降的背後是質升。
就規範和監督行政執法,數據顯示,截至2011年底,全國已出臺相關地方性法規、地方政府規章與部門規章200多件。這些立法確立了諸多制度,涉及行政執法主體資格、行政裁量權規範、行政執法投訴、行政執法告知和案卷評查、行政執法監督、行政執法績效評估、行政執法評議考覈、行政執法責任追究、違法違紀行爲處分等。同時,各地區、各部門還通過規範執法主體和執法程序,公開執法信息,創新執法方式,加強執法隊伍建設,加大問責力度,防止執法不公執法尋租。
法治政府建設與經濟建設並重
《綱要》貫徹的8年,是我國推進依法行政、建設法治政府成就巨大的8年。
但毫無疑問,“治權”、“治官”從來就不是一件簡單容易的事情,不少棘手問題不斷在拖後腿。
這些問題包括:政企、政資、政事、政社關係仍未完全理順,政府越位、缺位和錯位問題依然存在,仍然管了一些不該管、管不了、管不好的事情;
一些行政決策不講程序甚至違反法律,統一的行政程序法尚待制定,重實體輕程序、有程序不遵守、隨意決策等問題依然存在;
有的執法人員亂執法、濫執法、粗暴執法,甚至知法犯法、執法尋租,同時執法中的地方保護主義、部門保護主義問題依然存在;
有些地方和部門行政權力運行不透明,人民羣衆監督沒有落實;
對行政權力的監督制約和問責失之於寬,有案不查、有錯不糾、有過不懲的問題還相當程度上存在;
有的行政機關干預法院依法受理、審理行政訴訟案件,不積極出庭應訴,甚至拒不執行法院的判決和裁定;
一些政府工作人員權爲民所用的理念尚未樹立,認爲依法行政束縛改革、妨礙發展,對羣衆的正當利益訴求不重視,對損害羣衆利益的違法行爲熟視無睹等。
對此,中央高層特別強調,要着重在轉變政府職能、防止濫用權力、增強政府執行力、公信力等方面下功夫。
鑑於依法行政是建設法治政府的核心內容,中央高層還充分強調了要緊緊抓住堅持依法決策、認真依法履職、嚴格行政執法和依法化解社會矛盾四個環節,推進依法行政。要求自覺接受監督,推進政務公開,加大行政問責。
中央高層提出,要“把法治政府建設放在更加重要的全局性和戰略性地位來謀劃和推進,像注重經濟建設那樣注重推進法治政府建設。”這無疑將有力推動《綱要》進一步實施,加速法治政府建設。
國務院2012年立法工作計劃近日下發。《法制日報》記者注意到,規範政府行爲仍是立法重點,包括提請審議行政複議法修訂草案,制定機關事務管理條例、政府採購法實施條例、政府投資條例,修訂行政監察法實施條例等“治權”、“治官”立法項目被列入一檔計劃,國務院將力爭年內完成。
本報北京3月21日訊
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