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新刑事訴訟法對公訴案件的不起訴制度作出結構性完善,既豐富了已有不起訴情形的內涵,又增加了新的不起訴種類。
第一,對法定不起訴的完善。關於人民檢察院應當作出不起訴決定的情形,新刑事訴訟法第173條第1款在1996年刑事訴訟法第142條第1款“犯罪嫌疑人有本法第十五條規定的情形之一”的基礎上,增加規定了“犯罪嫌疑人沒有犯罪事實”的情形。這裏的“沒有犯罪事實”包括犯罪行爲並非本犯罪嫌疑人所爲以及該案所涉行爲依法不構成犯罪。
第二,對證據不足不起訴的完善。新刑事訴訟法第171條第4款將1996年刑事訴訟法第140條第4款“對於補充偵查的案件,人民檢察院仍然認爲證據不足,不符合起訴條件的,可以作出不起訴的決定”修改爲“對於二次補充偵查的案件,人民檢察院仍然認爲證據不足,不符合起訴條件的,應當作出不起訴的決定”。就是說經過二次補充偵查的案件,人民檢察院仍然認爲證據不足,不符合起訴條件的,只能作出不起訴的決定,沒有任何其他選擇。
第三,將相對不起訴融入增設的刑事和解機制。新刑事訴訟法不僅在第173條第2款保持了1996年刑事訴訟法第142條第2款關於“對於犯罪情節輕微,依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的,人民檢察院可以作出不起訴決定”的規定,而且在增設的“當事人和解的公訴案件訴訟程序”第279條規定,“對於達成和解協議的案件,公安機關可以向人民檢察院提出從寬處理的建議。人民檢察院可以向人民法院提出從寬處罰的建議。對於犯罪情節輕微,不需要判處刑罰的,可以作出不起訴的決定”。這裏,一方面將當事人雙方達成了和解協議作爲可以作出不起訴決定的考量因素,另一方面將可以作出不起訴決定的法定條件仍然界定爲“犯罪情節輕微,不需要判處刑罰的”。
第四,增加了對未成年人犯罪可以依法定條件作出不起訴的決定即附條件不起訴。新刑事訴訟法在增設的“未成年人刑事案件訴訟程序”一章第271條、第272條、第273條構建了對符合起訴條件但有悔罪表現的未成年犯罪嫌疑人的附條件不起訴制度,適用主體是未成年人;適用的案件範圍系涉嫌刑法分則第四章、第五章、第六章規定的犯罪,可能判處的刑罰在有期徒刑1年以下;附條件不起訴的考驗期爲6個月以上1年以下。同時,明確了附條件不起訴的未成年犯罪嫌疑人應遵守的規定,確立了人民檢察院對被附條件不起訴的未成年犯罪嫌疑人進行監督考察的職責以及撤銷附條件不起訴決定的法定情形。
通過上述完善措施,新刑事訴訟法從六個層面構建了應當不起訴、可以不起訴、附條件不起訴的具有中國刑事訴訟制度特色的不起訴制度結構體系。第一層次爲犯罪嫌疑人沒有犯罪事實;第二層次爲犯罪嫌疑人具有法定不追究刑事責任的情形;第三層次爲證據不足、不符合起訴條件;第四層次爲犯罪嫌疑人雖然構成犯罪,但犯罪情節輕微,依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰;第五層次爲達成刑事和解協議且符合相對不起訴的條件;第六層次爲未成年犯罪嫌疑人雖符合起訴條件但又具備附條件不起訴的法定情形。前三層次是“應當”、第四、五層次是“可以”、第六層次是“附條件”,由此六層次所形成的結構體系內涵豐富、外延周密、層次清晰、邏輯嚴謹,揭示了我國刑事公訴案件不起訴制度的科學發展。
公訴案件不起訴制度的上述結構性完善,進一步地優化了該制度多層面的法律功能。
第一,法律監督功能。構建不起訴制度,將不符合法定起訴條件的案件以終止訴訟的形式排除在指控以外,所體現的是公訴權的法律監督屬性。新刑事訴訟法從結構上完善不起訴制度,豐富和拓展不起訴制度的內涵和外延,有效促進了該制度法律監督功能的優化。比如,就“證據不足不起訴”和“犯罪嫌疑人沒有犯罪事實”的情形,根據現行《人民檢察院刑事訴訟規則》規定是退回公安機關處理,而新刑事訴訟法則明確規定爲法定不起訴情形,應當直接作出不起訴決定,不能退回公安機關處理,進而強化了對偵查的監督功能。
第二,落實寬嚴相濟刑事政策功能。未經人民法院依法判決,對任何人都不得確定有罪,以決定不起訴終結訴訟是對被不起訴人作出的無罪處理。新刑事訴訟法將相對不起訴融入增設的刑事和解機制,通過當事人之間的自願和解,使得一些因民間糾紛引起的輕微犯罪的犯罪嫌疑人,由於其真誠悔罪並以賠償損失、賠禮道歉等方式主動修復被破壞的社會關係而創造不需要判處刑罰的條件;同時增設對符合法定條件的未成年犯罪嫌疑人適用附條件不起訴。這些完善規定從多角度擴大了對一些罪行輕微人員的非罪處理,進而加大了寬嚴相濟刑事政策的落實力度。
第三,規範公訴執法功能。新刑事訴訟法通過構建嚴謹完善的不起訴制度體系,在法律制度層面嚴格了公訴環節的執法規範。對前述六個層次的不起訴,新刑事訴訟法都確立了嚴格的規定。對於法定不起訴必須符合法律明確規定的情形;對於相對不起訴,雖然設置了一定的自由裁量空間,但也必須具備犯罪情節輕微、不需要判處刑罰或者免除刑罰的法定條件;新刑事訴訟法第53條從三個方面確立了“確實、充分”的證明標準,有利於證據不足不起訴的判定;對於附條件不起訴,亦嚴格界定了適用的主體、涉嫌的罪名和可能承擔刑罰的範圍。值得關注的是,即使附條件不起訴,可能承擔的刑罰也被嚴格控制在1年有期徒刑以下的刑罰。這充分反映了國家刑罰權的嚴肅性,在公訴執法中不能違法阻卻其實現。
在公訴實踐中,執行上述全新體系的不起訴制度,筆者認爲,務必注意如下三點。
第一,及時清理和修改完善不符合新刑事訴訟法規定的相關規範。將相對不起訴融入刑事和解、增設附條件不起訴制度,是對這些年來司法改革實踐經驗的總結。筆者注意到,在以往的改革探索中,不少地方關於這兩方面的試行性規定與新刑事訴訟法的規定存在一些不相一致的問題。比如,以往的試行性規定,對附條件不起訴在適用主體、適用罪名、適用可能判處的刑罰等方面規定得過寬;由於各種因素的影響,一些地方對職務犯罪和經濟罪案的相對不起訴標準把握不嚴,導致不正常的高不訴率,尤其是現行刑法針對貪污賄賂犯罪的刑罰結構設計已經滯後於經濟社會的發展,各地在把握不起訴的標準上差別極大,影響了公訴執法的公信力。對這些問題一方面應及時清理修改相關試行性規定迅速予以解決,另一方面應制定相應規範予以規制。與此同時,應根據新刑事訴訟法的規定重新修訂《人民檢察院刑事訴訟規則》有關不起訴方面的內容,以適應新刑事訴訟法的要求。
第二,充分發揮不起訴制度的法律功能。一是全面落實新的不起訴制度規範。嚴格執行“應當”類不起訴,準確把握“可以”類不起訴,切實遵守“附條件”不起訴的法定規格。在公訴執法實踐中,對於“可以”類不起訴的適用,應注意三點:其一,既要把握刑法分則的規定,又要把握刑法總則的規定,進而全面考察犯罪嫌疑人是否具有不需要判處刑罰或者免除刑罰的法定情形;其二,對適用刑事和解機制的案件,要注重考察“和解”情況及效果對犯罪嫌疑人的犯罪動機、犯罪後的態度等方面的評價產生的影響;其三,對於在徵地拆遷等社會熱點問題和中小企業發展中所發生的一些輕微犯罪案件,應注意將案件置於經濟社會大局之中考察其犯罪情節。進而既積極又慎重地適用“可以”類不起訴,以促進不起訴制度法律功能的有效發揮。二是切實強化對不起訴決定的監督制約。尤其是要強化上級檢察院對下級檢察院在不起訴自由裁量上的監督,防止因不起訴決定權的濫用導致該制度法律功能的喪失。對於證據不足不起訴的案件,如果發現了新的事實和證據且達到了“確實、充分”的證明標準,或者對於附條件不起訴的案件,如果在考驗期內出現了應當撤銷附條件不起訴決定的情形,則應及時撤銷原不起訴的決定,依法提起公訴。
第三,高度重視不起訴案件中的社會矛盾化解。執行新刑事訴訟法規定的不起訴制度,應將化解社會矛盾貫穿於始終,既注意化解案件中的矛盾,又重視防止因不起訴而引發新的矛盾。首先,嚴格遵守相關制約機制。要嚴格依照有關法定程序分別接受公安機關、被害人和被不起訴人對不起訴決定的制約。其次,優化不起訴環節的工作。對不起訴決定既要講法條又要講道理,將敘事、說法、論理有機結合,對疑難案件尤其是備受社會關注案件的不起訴,對重大案件因證據不足的不起訴,要採取邀請專家學者參加論證、邀請相關組織和人員參與評議等方式,實行多方參與的公開審查,強化不起訴訴訟活動的民主化和透明化,將對社會矛盾的化解和對公訴執法可能引發矛盾的防範融入作出不起訴決定的全過程。再次,堅決禁止不起訴訴訟活動中的利益驅動。實踐中,一些地方基於對刑法第64條關於涉案物品處理規定的錯誤理解,在辦理不起訴案件中,違背刑事訴訟法關於對被不起訴人需要沒收其違法所得的應移送有關主管機關處理的規定,直接追繳違法所得和涉案財物,嚴重侵犯被不起訴人的權益,常常引發涉檢上訪。對此,必須予以明令禁止,並強化自身監督。
(作者爲湖南省人民檢察院副檢察長、法學博士、湖南大學博士生導師)
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