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我們通常所說的行政類事業單位如果迴歸行政機構,具體迴歸形式應認真探究。如果簡單地把行政類事業單位“換名爲”組成部門的執行機構,而沒有實質性的管理方式與運行機制的轉變,難以實現改革目的與目標
從國際視角來觀察,國外並沒有“行政類事業單位”這一概念。但國外一些特定類型的機構履行了類似於中國行政類事業單位的職能。比如,美國的獨立機構、法國的獨立行政機構、英國的執行局、新加坡的行政類和監管類的法定機構、日本的獨立行政法人、荷蘭的獨立行政實體、西班牙具有行政職能的自治實體、瑞典的執行局等基本上承擔了類似我國行政類事業單位所履行的職能。
尤其是,觀察美國的獨立機構、英國的執行局、新加坡的法定機構設立、運作與管理,可以拓寬我國行政類事業單位改革的國際視野。
美國獨立機構
美國聯邦政府架構主要由三部分組成。一是總統行政首腦辦事機構,主要承擔決策輔助與綜合協調職能。二是內閣部,作爲總統領導的執行法律的最大、最重要的行政機構履行政府基本職能。三是獨立機構與政府公司。美國獨立機構又可分爲獨立行政機構與獨立規制委員會兩種類型,依法享有行政權、委託立法權和委託司法權,承擔類似於我國中央政府層級行政類事業單位所履行的職能。
美國的獨立機構屬於行政機構,但相對於內閣部,甚至相對於總統來說,在法律地位、治理結構等方面具有充分獨立性。美國獨立機構是由國會通過法律設置的,其負責人往往由總統提名,經議會批准,由總統任免。從治理結構來看,美國獨立行政機構一般實行獨任制。美國的獨立規制委員一般實行委員會制。
從經費來源看,美國獨立機構的經費來自財政撥款。近年來,由於規制領域的不斷擴張和規制活動的日益複雜,獨立規制機構面臨因經費不足而導致規制有效性不足的挑戰,一些規制機構提出向規制對象增加收費項目來彌補經費不足的建議。
獨立機構的人力資源管理,除了政府任命官員之外,其他都屬於經考試錄用的職業公務員。由於獨立機構的專門性,所以在錄用資格條件方面,專業要求特別高。
根據獨立性程度的差異,獨立機構監督與問責機制也不同。部內的獨立機構向所屬部長或總統負責;部外獨立行政機構向總統負責,直接向總統彙報工作(實際運作中,行政管理和預算局預算審查官代表總統管理獨立執行機構);而獨立規制委員會既不對總統、國會、最高法院負責,也不對部負責,只對法律負責。獨立機構都要接受總統、國會、最高法院的制約,都要接受公衆和輿論的監督。
這也給了我們一些思考與啓示。首先,美國聯邦政府架構並不存在非常嚴格的“決策機構”與“執行機構”之間的分離,而是存在明顯的綜合性機構與專門性機構的區分。綜合性機構與專門性機構所承擔的行政職能是相得益彰的互補競爭關係。
其次,組成部門(內閣部門)以外的行政機構承擔部分行政職能是客觀存在。政府統一行使行政職能,不意味着政府組成部門(內閣部門)來行使所有的行政職能。組成部門以外的行政機構主要履行專門性強的行政職能。
其三,執行性的行政機構與規制性的行政機構存在區別。執行性的行政機構一般按照行政命令來管理,而規制性機構一般根據法律來獨立監管,強調對法律負責。從發展趨勢看,社會性的規制機構一般在部內設置,經濟性規制機構一般部外設置。
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