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規範發展信用評級機構是我國“十二五”期間深化金融體制改革的重要目標之一。面對立法滯後對我國信用評級業發展的瓶頸制約,立足我國國情,借鑑有益的國際經驗,制定一部規制整個信用評級業的信用評級管理法,並以該法爲核心確立統一完善的信用評級監管法律體系,已經是我國現實的迫切要求
金文傑
立法監管評級機構乃國際趨勢
在金融全球化與債權債務關係國際化的今天,信用評級機構在國家和全球金融體系中的影響力前所未有。然而,長久以來,信用評級機構卻一直遊離於各國政府的監管視野之外,很少有國家或地區制定專門立法去規制信用評級機構的活動。
直到全球金融海嘯襲來,付出慘痛代價的各國政府才猛然警醒,行爲不受約束的信用評級機構根本無法承擔“金融市場看門人”的職責,其功能的異化對整個金融體系的破壞將是災難性的。最終,G20倫敦金融峯會就將信用評級機構納入金融監管範圍達成國際共識。此後,許多國家或地區紛紛制定專門立法或在相關立法中增加專門章節去規制信用評級機構的活動,在全球範圍內掀起了一股信用評級機構監管立法的熱潮。
美國是信用評級業最爲發達的國家,也是信用評級監管立法的先行者。早在2006年9月,美國國會就通過了全球第一部系統監管評級機構的法律——《信用評級機構改革法》。金融危機爆發後,美國國會又於2010年通過了歷史上最嚴厲的《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》,其中就有加強監管信用評級機構的專門篇章。
而飽受主權債務危機困擾的歐盟也開始了頻繁的立法行動,着手對信用評級機構實施全球最爲嚴格的監管。2009年4月,歐洲理事會和歐洲議會通過了《信用評級機構監管條例》,而此後更是以一年一次的罕見頻率兩次修正該條例。除美歐之外,日本、加拿大、新加坡、馬來西亞、印度和中國香港等國家或地區,甚至連肯尼亞等非洲國家也紛紛投入到這股立法熱潮之中。
立法滯後成行業發展瓶頸
受金融分業管理體制的束縛,我國信用評級市場被人爲地劃分爲若干業務領域,不同業務領域一直由不同的監管部門負責,而它們依據的法律規範僅僅是散見於證券法和公司法中的隻言片語及自身發佈的適用於本業務領域的部門規章。這些規範性文件過多過散且效力層級低,整體性差,存在嚴重的監管越位或缺位甚至相互衝突,根本無法應對信用評級的複雜性,難以整合統一以實現對信用評級行業形成有效的法律約束。人們曾一度對擬定中的《徵信管理條例》給予厚望,但隨着國務院法制辦在2011年7月公佈的第二次徵求意見稿中刪除了關於適用信用評級活動的規定,《徵信管理條例》最終沒有能夠承擔起統一規制信用評級機構的歷史使命。
隨着我國金融市場的發展和開放程度的不斷加深,立法滯後與行業發展的矛盾愈發凸顯,已成爲制約我國信用評級業發展壯大的瓶頸。
首先,現有法律規範沒有明確統一的監管部門,使得不同業務領域的監管政策不一致,造成了事實上的無人監管和評級機構的權力尋租,嚴重影響了信用評級業的健康發展。儘管2011年國務院授權中國人民銀行監管國內信用評級機構,但這種授權缺乏明確的法律依據和後續的制度安排。
其次,在我國信用評級市場有效需求不足的情況下,市場準入制度的缺失導致信用評級機構數量的極度膨脹和市場容量嚴重飽和,加劇了市場的過度競爭。
再次,信用評級行業自律性差,而法律對信用評級機構既未有建立內部制衡機制的要求,也缺乏有效的外部規制手段,使得信用評級市場秩序遭到極大破壞,評級購買和評級承諾現象屢見不鮮,嚴重打擊了信用評級業的公信力,使得我國信用評級市場的自發需求培育艱難。
最後,由於現有的法律和政策均沒有明確限制外國或外資信用評級機構進入我國信用評級市場,我國信用評級市場實際上形成了對外資的全面開放。目前,外資評級機構已經悄然滲透到我國的經濟腹地和敏感行業,甚至已經控制了超過2/3以上的市場份額,不僅嚴重危害與威脅我國的經濟安全和主權,而且抑制了我國本土信用評級機構的成長。
制定信用評級管理法勢在必行
信用評級業的規範發展需要完善的法制保證。考慮到信用評級活動的複雜性和我國監管法制的現狀,從我國信用評級業的長遠發展出發,制定一部法律層級的信用評級管理法,並以該法爲核心確立統一完善的信用評級監管法律體系,已經是我國現實的迫切要求。
立足我國國情,借鑑國際有益經驗,未來可能的信用評級管理法應重點解決以下問題。
其一,從法律層面明確統一的監管機構,並針對信用評級業跨市場跨領域的行業特性,就其與其他監管機構之間的合作與協調作出制度安排,理順它們的職責關係,最大限度地提高監管效能。
其二,要以培育本土信用評級機構爲基本出發點,在制度層面明確統一的市場準入和退出的條件與程序,確保市場的適度競爭和優勝劣汰,特別是要對外國或外資評級機構進入特定業務領域或者項目進行准入限制,維護國家經濟安全和主權併爲我國信用評級機構的發展提供充分空間。
其三,通過改革收費機制,實施嚴格的公司治理結構和內部控制要求,建立強制性信息披露機制,完善對信用評級機構的利益衝突監管。
其四,應針對追究信用評級機構民事責任存在訴因多、原告人數多、訴訟難度大等特點,就不同的訴因的歸責原則、過錯認定、舉證責任、因果關係等方面提出簡便且可操作的處理規則,以使更多潛在原告可以獲得法定責任的救濟。
(作者單位:西北政法大學國際法學院)
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