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行政複議制度關鍵點突破
大方向是要相對集中複議權,具體到審理方式,行政機關可以引入外部的專家學者等賢達人士,進入到複議體制內組成複議委員會。
防止和糾正“走過場”的情況,真正有效地發揮行政機關內部糾錯機制作用,已成爲行政複議制度改革的一個核心議題。
地方上各種試驗、探索已漸次展開,各有側重。雖成效不同,但爲行政複議制度的向前推進,提供了新鮮的樣本。
《瞭望》新聞週刊記者特邀多位權威專家對行政複議制度的一些重要創新和努力進行解析,既總結其可取之處,又透視其深層問題,爲完善行政複議制度建言獻策。
上海:試水行政複議委員會制度
2011年9月,上海市政府發佈《上海市人民政府關於本市開展行政複議委員會試點工作的意見》,在市和區縣兩級政府開展行政複議委員會試點工作,通過政府主導、社會專家學者參與的形式建立行政複議委員會,確保行政複議機關公開、公平、公正地審理行政複議案件,提高行政複議工作的能力與行政爭議化解的質量,從而增強行政複議制度的公信力,努力將行政爭議化解在初發階段和行政程序中。
從人員構成觀察,行政複議委員會由主任委員、常務副主任委員、副主任委員和委員組成。主任委員由政府分管領導擔任。常務副主任委員由政府祕書長(辦公室主任)、法制辦領導擔任。副主任委員由法制辦分管行政複議工作的負責人擔任。委員分爲常任委員和非常任委員,非常任委員從法學專家、律師、人大代表、政協委員以及行政機關、人民團體、社會團體內熟悉法律工作的人員中遴選,由政府任命,任期三年,可以連任。
從職責上而言,行政複議委員會負責審議本級政府重大、複雜、疑難的行政複議案件,研究本行政區域行政複議工作中的重大問題。市和區縣政府法制辦承擔行政複議委員會的日常工作,負責行政複議案件的立案受理、調查取證、案件審查、文書送達、檔案管理等事務。
從運行機制上觀察,行政複議委員會主要通過召開全體會議和案件審議會議兩種形式開展工作。全體會議每年召開一至兩次,主要聽取政府法制辦關於行政複議工作的彙報,研究行政複議工作中的重大問題。案件審議會議對重大、複雜、疑難的行政複議案件進行審議,以過半數的表決形成審議意見,在審議意見的基礎上形成報告,報行政複議委員會主任委員審籤後,以本級政府的名義作出行政複議決定。案件審議會議可根據工作需要每月召開一次。
專家點評:
增強複議機關中立性
目前複議委員會主要由兩類人組成,一部分是專門從事行政複議工作的行政機關工作人員,他們基本上是常任委員;另一部分是非常任委員,主要是專家、學者。
客觀上說,提升複議制度公信力首先就是要確保複議機關中立性。我們的複議機關引進外部專家就是爲了增強中立性。如果非常任委員對案件沒有真正的影響力,僅僅只起一個諮詢的作用,那我們的中立性建設就達不到預定的目標。如何讓非常任委員真正發揮作用並有實質的影響力,是值得研究的一個課題。
從長遠看,複議體制的大方向是要相對集中複議權,具體到審理方式,行政機關要引入外部的專家學者等賢達人士,進入到複議體制內組成複議委員會來作出複議決定。
另外,應當在保證行政複議委員會獨立審理複議案件的同時接受複議機關的監督,可以要求其定期向本級行政複議機關提交行政複議工作狀況分析報告。同時,引入外部監督機制,將複議工作年度報告向社會公開,讓複議委員會的工作接受社會的監督。(點評專家:王萬華中國政法大學教授、北京市行政複議委員會非常任委員)
湖北:行政複議首長負責制
長期以來,行政複議工作推進緩慢,與相關地區和部門領導重視不夠密切相關。國家行政學院此次“依法行政研討班”上,多位學員指出,需要扭轉這類領導對行政複議工作的認識,將其打造成爲政府“一把手”工程,提高行政複議的地位,增強行政複議的公信力。
一些地區已開始探索完善行政複議工作行政首長負責制度。2009年,湖北省發佈《湖北省人民政府關於加強行政複議和行政應訴工作的意見》,指出由於行政機關一般是委託代理人蔘加行政複議和行政訴訟活動,行政首長對案件的審理以及案件中暴露出的問題未能引起足夠重視,導致有些行政違法現象重複發生。
因此,該意見要求:“各級人民政府及其工作部門行政首長要把做好行政複議工作作爲一項重要職責,嚴格依照行政複議法辦理行政複議案件。無論本機關作爲行政複議機關還是作爲被申請人,行政首長都應親自聽取彙報、研究案情、審查把關,對涉及羣衆普遍關心的社會熱點、難點和有重大影響的行政複議案件,要親自督辦和處理。”
意見還強調,各級行政首長要高度重視行政應訴工作,親自研究案情,積極出庭應訴,逐步建立行政機關首長出庭應訴制度。
不僅如此,聯席會議每年一次,由政府法制部門商請人民法院共同召集。聯席會議主要通報行政訴訟情況,剖析典型案件,分析行政執法中存在的問題和不足;就行政機關和人民法院在執行與適用法律、行政複議和行政訴訟中遇到的問題進行交流。各級人民政府及其工作部門的有關負責人應當出席聯席會議,會後應對本地區和本單位依法行政工作存在的問題進行總結分析,制定切實可行的整改方案並抓好落實。並將行政複議和行政訴訟與推行行政執法責任制相結合,完善執法責任制和執法過錯責任追究制度。
專家點評:
行政首長應當如何重視
從目前來看,在現有模式下,“一把手”重視不重視,對於行政複議包括其他工作的推進都有很大影響。現在許多地方行政複議一般是副職負責,推進起來確實有些難。
行政首長應該怎麼重視呢?
第一,應該是把行政複議提高到很重要的地位,要把行政複議打造成爲解決矛盾糾紛的主渠道。現在行政複議案件量還很少,有些人還不瞭解,還去信訪。目前行政複議案件量與行政訴訟案件量所差不多,與其本身地位是不吻合的。
第二,對“行政首長重視”要有更加深入全面的認識,它不意味着要親力親爲。要增加行政複議機構的獨立性和專業性。現在一些地方都設置了行政複議委員會,外請了許多專家,和政府工作人員辦案。但是,最後要行政首長簽字,這個簽字是什麼性質的,至關重要。我的理解是,首長重視要放權,放權給外來專業性、獨立性更強的專家、學者,保證複議的公正性和獨立性。親力親爲的話,行政首長沒有時間,而且,領導親自過問,往往容易最後干預審理。這一點非常重要,放權給專業性的委員會纔是真正的重視。
從長遠來說,行政複議工作還需要一個制度的安排,按照科學、法治的規則來進行。(點評專家:楊偉東國家行政學院法學教研部教授)
江蘇:推進行政複議聽證制度
目前,行政複議一般採取書面審理方式,缺少聽證程序,審理方式不透明,容易產生“暗箱操作”之嫌。
2007年8月1日開始施行的《行政複議法實施條例》規定:對重大、複雜的案件,申請人提出要求或者行政複議機構認爲必要時,可以採取聽證的方式審理。但是該條例對複議聽證只有一個原則性的規定,沒有具體的操作細則。
江蘇省2009年頒佈實施《江蘇省行政複議聽證辦法》,對相關制度進行了進一步細化,細緻羅列了可以進行聽證的案件類型:當事人對事實認定存在重大爭議的;案情疑難、複雜的;對具體行政行爲依據的理解和適用存在重大爭議的;可能影響申請人重大權益的;被申請人僅提交具體行政行爲的證據、依據,但未對其合法性和合理性作出說明的;其他需要組織聽證的。
同時,明確了聽證申請人的七大權利:認爲主持人或者其他相關工作人員與案件有直接利害關係的,可以申請回避;當事人可以親自參加聽證,也可以經主持人批准委託一至二名代理人蔘加聽證;查閱對方提交的材料;在聽證過程中陳述案件事實和理由;就案件爭議焦點進行質證、辯論;覈對聽證筆錄;依法享有的其他權利。
專家點評:
體現看得到的正義
以往的理論認爲,行政複議事實上有爭議,應該採取口頭審理的方式,也就是聽證。如果事實上沒有爭議,可以採取書面審理的方式,而且主張最好是書面審理的方式。行政複議法當時也是如此規定。現在看來,需要進一步完善。
通過聽證的方式進行行政複議,能夠更加體現公正、正當程序的要求,有利於解決糾紛,“看到”正義。因爲審理的時候公衆參加了,不僅事實是清楚的,而且他看到除了審理的官員,還有專家、學者,能夠進一步感受到公正性。
可以給老百姓一個選擇權,由當事人自己決定採取哪種形式。因爲口頭審理相對成本更高,如果事實確實清楚,當事人沒有異議,願意採取書面審理方式,也要尊重他的意見,把選擇權交給老百姓。
未來行政複議聽證制度的推進,有兩點建議。第一,信息公開,卷宗允許查閱,證據、適用法律等完全在聽證會上展示。當然,國家祕密、商業祕密、個人隱私等特殊情況可以除外。
第二,允許當事人請律師。律師等專業人員參與,使得聽證、審理效率更高。
如果把這兩點做好,行政複議聽證制度的前景會很好。(點評專家:餘凌雲清華大學法學院教授)
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