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就涉訴信訪而言,其功能包括三個方面:利益表達功能,即涉訴羣衆通過信訪渠道表達自己的利益訴求;權利救濟功能,即涉訴信訪可以作爲正常司法救濟程序的補充程序來實現公民的權利救濟;矛盾化解功能,即通過處理涉訴羣衆的來信來訪,化解、減少矛盾。
解決信訪問題不能以破壞司法權威和司法公信爲代價,也不能靠法院單打獨鬥。人民法院化解涉訴信訪矛盾是人民法院參與社會管理的重要方式,應當以司法爲民爲着力點,充分利用社會資源,積極運用多種渠道、多種手段、多種方式化解矛盾糾紛
立案信訪部門作爲人民法院的一個重要組成部分,是人民法院踐行司法爲民理念的重要平臺,參與社會管理的重要載體,也是推進社會矛盾化解的前沿陣地。當前我國正經歷着空前廣泛的社會變革,這種變革在給社會改革帶來巨大活力的同時,也必然會帶來種種矛盾和問題。
實踐證明,只有深入研究我國現階段立案信訪發展的特點和規律,準確把握社會轉型期涉訴信訪存在的新問題、新挑戰,才能找準工作切入點,進一步強化司法審判的延伸功能和服務功能,不斷增強立案信訪工作的針對性和有效性,在解決矛盾糾紛、維護社會穩定的過程中,大力推進社會管理創新。
構建立案階段的源頭治理體系
加強源頭治理,從根本上講,就是要在黨的領導下,堅持發展是第一要務,堅持在發展中解決問題,全面推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態建設,特別是要着力解決好民生、民主、民心問題,促進社會進步和人的全面發展;從社會管理本身講,就是要構建源頭治理體系,使關口前移,儘可能防止、減少、弱化嚴重社會問題和社會衝突的產生。
王勝俊院長指出,涉訴信訪的源頭有三個:第一個是立案、審判、執行環節;第二個是審判管理和各項規章制度;第三個是法官的政治責任感、工作作風。開展“社會主義法治理念再學習再教育”、“羣衆觀點大討論”等專項教育活動,加強信訪評估、信訪通報等各項制度建設都是源頭治理的必要手段。但從立案角度講,源頭治理意味着既要把住立案關口,依法、穩妥地受理案件,又要發揮主觀能動性,加大立案階段的調解力度,使矛盾化解在萌芽狀態。
司法的最終目的在於定分止爭,維護羣衆的合法權益。在立案過程中,要依法保障羣衆訴權。嚴格按照訴訟法的規定,對符合受理條件的起訴,一律依法及時受理。但同時也要認真研判,分析案件通過司法程序處理的法律效果和社會效果,對收進來之後通過司法程序處理效果不好,致使羣衆實體權利得不到保障的,要發揮司法的能動性,積極協調相關部門給當事人尋找較好的救濟途徑,從根本上解決矛盾。
實踐證明,調解是化解社會矛盾、促進社會和諧的有效手段。大力推行中、基層人民法院民商事案件立案階段調審對接工作,是實現源頭治理的根本舉措。現在法院70%到80%的信訪案件都是民商事案件,執行難、法官違法亂紀、法官形象不佳也主要集中在民商事領域。法院要扭轉局面、改變現狀,就要把民商事審判問題解決好,就是要開展審前調解、進行調審對接。
首先,要優化調審對接模式。實踐證明,那種組織渙散、指導不力、調解無序、保障缺乏的所謂“全社會”調解、泛而無邊的“民間調解”,由於沒有法官的參與指導、調解人員素質參差不齊、羣衆積極性不高、調解協議不具有強制執行力等,實施效果都不理想。實施訴訟源頭治理,必須要在立案階段調動社會力量進行化解,必須在法官的主導下,建立一支專業化、規範化的先行調解隊伍,必須要以法院強制執行爲保障,形成訴訟內和法官主導下多元化解糾紛機制。通過規範化的審前調解化解掉50%到60%的民商事案件。
在調研中,我們看到上海徐彙區法院已經採取了相應措施,包括聘請由退休法官、檢察官、警官、人民調解員及青年律師等組成的專職調解員、兼職調解員,委託他們進行訴前調解及訴前委託鑑定工作,成立婚姻家庭、勞動爭議、道路交通、房產糾紛、商事糾紛等“10+1”專業工作室,對達成調解協議的,由法院進行司法確認。通過開展審前調解,上海徐彙區法院80%的民商事案件都在審前得到解決。
其次,立案庭推進調審對接是職責所在。在立案階段進行調解是有充分的理論依據和現實基礎的,也是符合民事訴訟內在規律和司法實踐要求的。法律明確規定,調解應當貫穿於法院審判過程的始終。在立案階段進行調解,有利於提高民商事審判整體效率,降低一審案件上訴率,解決二審“終審不終”,緩解“執行難”的問題。在立案階段進行調解,能夠抓住矛盾尚未激化的短暫時機,提高調解成功率。這項工作最高法院在2005年的西安會議就提出了要求。目前,將“立案調解”表述爲“先行調解”,已經成爲這次民事訴訟法修改條款中的規範性語言表述。實踐證明,哪個法院重視,工作進展快,信訪壓力就小。從這個意義上講,立案調解是信訪源頭治理的必要措施。
再次,要大力開展審前調解,規範調審對接。從實際情況看,審前調解在案件總數中的比例只有百分之十幾,最多的也就達到百分之三十多,這樣的比例遠遠不夠。英美法系通過實施民事審前準備程序,只有不到百分之四的案件進入庭審。我們可以借鑑國外先進理念和國內先進做法,進行一定的實踐。
健全多元化解機制構建大信訪格局
所謂多元化解機制,就是指社會通過文化建設和制度建設,營造多種化解人際矛盾或糾紛的有利環境,創建多元化解和解決糾紛的制度、組織或機構及其他社會力量,爲社會生活中可能發生的社會矛盾或糾紛提供多種化解渠道和途徑。
健全多元化解機制,是人民法院參與社會建設、推進社會管理創新的一種重要方式。我們要緊緊依靠黨委領導、人大監督、政府支持,將調解工作納入社會治安綜合治理工作整體推進,努力促成社會各部門、各行業、各方面廣泛參與。
建立健全人民調解、行政調解、司法調解相結合的協調機制,大力推行審前調解、調審對接機制,積極引導當事人選擇審前調解等方式化解矛盾糾紛,廣泛動員各方力量,綜合運用法律、經濟、行政等各種手段,聯合化解信訪矛盾。規範調解程序,充分發揮司法在大信訪格局中的引導作用。
積極加強在交通事故損害賠償糾紛、勞動爭議、物業、農村土地承包等領域與交警、工會、房地、農委等主管部門的訴調對接力度,大力推動行業聯動化解矛盾機制的建設,進一步實現糾紛解決主體多元化、途徑、方法多元化。
大力支持建立基層調解組織,加強對民間調解組織的監督指導力度,形成法院主導下全社會參與的大調解格局,合力推進社會管理。要建立健全黨委政法委組織協調、人民法院主辦、有關部門聯動、社會各界參與的工作長效機制,合力化解涉訴信訪難題。
社會管理創新是一項全社會共同參與的系統工程,社會管理任務的實現,離不開人民法院。大力推動涉訴信訪矛盾化解,對促進涉訴信訪工作良性發展、推動社會管理創新具有積極意義。(最高人民法院立案一庭庭長 姜啓波)
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