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編者按:南海斷續線,又稱“九段線”、U形線,是確定我國南海島嶼主權和海洋權益線。但隨着《聯合國海洋法公約》的問世,南海周邊各國根據自己對公約的理解或曲解“跑馬圈地”,漠視我國“九段線”。最近有些專家提出,當前形勢下,我國宜就“九段線”作出正式官方解釋,向國際社會聲明其國家地位和法律依據,賦予其法律意義,用“島嶼歸屬線”說加強我國對南海諸島主權的認證。本版刊載廈門大學南洋研究院教授李金明的文章,對此問題進行介紹和分析,供大家瞭解和參考。
南海斷續線,指的是在中國南海地圖上標明的一條U形斷續線,亦稱“U形線”,或“九段線”。該線自1947年公佈之後,當時的國際社會未曾提出過任何異議,周邊的東南亞國家也從未提出過外交抗議,這等同於默認。許多國外出版的地圖也以此標繪,並註明歸屬中國。然而,近年來隨着南海問題的不斷升級,周邊某些東南亞國家對南海斷續線的存在提出質疑,要求把南海斷續線的法律地位解釋清楚。
南海斷續線的由來
1933年,當時統治越南的法國殖民者非法佔領我國南沙羣島的九小島。此事件對當時的民國政府觸動很大,因爲他們不瞭解被佔各島的名稱及地理位置,無法及時提出外交抗議。於是,民國政府感到有必要出版中國南海疆域的詳細地圖,對疆域內各島礁的中英文地名統一進行審定,並因此成立“水陸地圖審查委員會”。
1935年4月,該委員會出版了《中國南海島嶼圖》,確定了中國南海最南的疆域線至北緯4°,把曾母暗沙標在疆域線之內。這幅地圖1936年被收入由白眉初主編的地圖集———《中華建設新圖》,另名爲《海疆南展後之中國全圖》,圖中在南海疆域內標有東沙羣島、西沙羣島、南沙羣島和團沙羣島,其周圍用國界線標明,以示南海諸島同屬中國版圖。這就是中國地圖上最早出現的南海疆域線,也就是今日中國南海地圖上U形斷續線的雛形。
抗日戰爭勝利後,當時的中國政府根據《開羅宣言》與《波茨坦公告》的規定,於1945年10月25日收復臺灣後,則正式收復西沙羣島和南沙羣島。
1946年秋,當時的中國政府決定由海軍司令部派兵艦前往,進駐西沙、南沙羣島。接受人員分乘太平、永興、中建、中業四艦前往,其中太平、永興兩艦赴南沙,中建、中業兩艦赴西沙。由姚汝鈺率領的永興、中建兩艦抵達西沙羣島的主島———永興島,在島上豎起“海軍收復西沙羣島紀念碑”,碑的正面刻“南海屏藩”四個大字。由林遵率領的太平、中業兩艦亦抵達南沙羣島的主島,爲了紀念太平艦接收該島,遂以“太平”爲該島命名,並在島的東端立下“南沙羣島太平島”的碑石。隨後接收人員又到了中業島、西月島和南威島,分別在島上立碑爲證。在太平島設立了南沙羣島管理處,隸屬於廣東省政府管轄。
然而,收復西沙、南沙羣島的工作並非一帆風順,因爲日本投降後在南海暫時留下了一個勢力真空,企圖恢復其在印支統治的法國,以及剛從美國統治下獨立的菲律賓,都想爭取對羣島實行有效的控制。當投降日軍尚集中在榆林港候令遣送時,法國就趕在中國未派部隊進駐南海諸島之前,佔領了若干島嶼,並派軍艦經常在南海諸島巡邏。菲律賓亦想趁中國未完全接受西沙、南沙羣島之機,把南沙羣島佔爲己有。菲律賓外長季裏諾於1946年7月23日聲稱:“中國已因南沙羣島之所有權與菲律賓發生爭議,該羣島在巴拉望島以西200海里,菲律賓擬將其合併於國防範圍之內。”
在如此錯綜複雜的形勢下,當時的中國政府爲了維護南海諸島的主權,及時採取了一些必要的措施。首先,對南海諸島各島羣的名稱做了調整,按照諸島在南海海域所處的地理位置,把原來的“團沙羣島”改名爲“南沙羣島”,把原來的“南沙羣島”改爲“中沙羣島”。爲了使確定的南海領土範圍具體化,當時的內政部方域司於1947年印製了《南海諸島位置圖》。該圖在南海海域中標有東沙羣島、西沙羣島、中沙羣島和南沙羣島,並在其四周畫有U形的斷續線,線的最南端標在北緯4°左右。1948年2月,這幅圖被收入由內政部方域司傅角今主編、王錫光等人編繪的《中華民國行政區域圖》中,由商務印書館公開對外發行。這就是在中國南海地圖上正式標出的U形斷續線。
由此可見,南海斷續線是在中國南海諸島遭受外國勢力侵佔的背景下產生的。其目的完全是爲了維護中國政府在南海諸島的領土主權,並向世界公佈中國政府在南海的管轄範圍。
南海斷續線的法律地位
有關南海斷續線的法律地位,目前學術界存在有四種看法,分別爲“歷史性水域”、“歷史性權利”、“海上疆域線”和“島嶼歸屬線”。
□歷史性水域
把斷續線內水域稱爲“歷史性水域”最初是由臺灣方面提出來。1989年7月,臺灣“內政部”設立了一個特別委員會以協助確定丈量“中華民國”領海寬度的基點和基線,與此同時,還設立了另一個協助起草“中華民國”專屬經濟區法和領海法的特別委員會。正是這兩個特別委員會提出了“歷史性水域”的法律地位問題,不過,委員會成員對這個問題的看法也有分歧。
把斷續線內水域稱爲“歷史性水域”同樣也引起學術界的爭論。
首先是“歷史性水域”的定義問題。學者們普遍認爲,“歷史性水域”必須具備三種因素:有效管轄、長時間管轄和其他國家的看法。也就是說,沿海國對爭議海域必須維持長期的主權聲稱,且這種聲稱必須得到國際社會的承認。
其次是“歷史性水域”能否被視爲“內水”問題。多數學者對此問題持肯定態度。他們認爲,根據國際法院的判例看,“歷史性水域”一般被認爲是具有“內水”性質的水域,它具有排他性,其他國家的船隻不能隨便在該水域航行。如果准許外國船隻隨便通行的水域,就很難認爲其水域是內水性質的歷史性水域。
再次是斷續線內水域是否可稱爲“歷史性水域”問題。大多數學者對此持否定態度。他們認爲,一方面,“中華民國”政府從未把斷續線內的水域聲稱爲“內水”,而且自1948年“中華民國”出版該地圖以來,外國船隻(包括軍艦)均能不斷地、自由地航行在線內水域;另一方面,“中華民國”從未對通過線內水域的外國船隻提出過抗議。因此,不能將南海斷續線內水域稱爲“歷史性水域”。
□歷史性權利
把斷續線內水域聲稱爲“歷史性水域”被否定後,有些大陸和海外學者又提出“歷史性權利”問題。其中如已故的海洋戰略專家潘石英先生曾提出:“中國在南海海域所標示的‘九條斷續國界線’,作爲‘歷史性所有權’的範圍標誌,是確定無疑的。”他們認爲,南海斷續線自產生至今已有半個多世紀的歷史,且在這半個多世紀裏,中國政府不斷通過國內立法重申斷續線內諸羣島爲中國領土的組成部分,經過如此長時期的積累,可以說已產生了歷史性權利。
然而,多數學者還是把“歷史性權利”與“歷史性水域”等同看待。他們引述了1962年聯合國的研究意見,認爲決定一個國家是否對一個海域擁有歷史性權利至少必須考慮三種因素:(1)聲稱歷史性權利的國家對該海域行使過權利;(2)這種權利行使的連續性;(3)外國的態度。除了這些要求外,對問題海域聲稱歷史性權利的國家有舉證的義務。因此,聲稱對斷續線內水域擁有“歷史性權利”,就如同前面所述把斷續線內水域聲稱爲“歷史性水域”一樣,都是不能成立的。
□海上疆域線
除了“歷史性水域”和“歷史性權利”的提法外,還有的學者把南海斷續線稱爲“海上疆域線”。其中如中國國家海洋局海洋發展戰略研究所陳德恭先生指出,九條斷續線可以被看作疆域線,中國對該海域底土、海牀和上覆水域的生物與非生物資源享有歷史性權利。已故的北京大學法學院教授趙理海也認爲:“南海斷續線是幾十年來中國一貫堅持的一條海上邊界線。”
對於“海上疆域線”的提法,如果從斷續線產生時的情況來看,應該說是可以成立的。1936年白眉初主編的地圖集———《中華建設新圖》,在圖的右下方有文字說明寫道:“……廿四年(1935年)四月,中央水陸地圖審查委員會會刊發表了《中國南海島嶼圖》,海疆南展至團沙羣島,最南至曾母灘,適履北緯4°,是爲海疆南拓之經過。”從這段文字說明可以看出,斷續線在1935年最初產生時,確實是作爲海上疆域線來看待的。
抗日戰爭勝利後,中國政府收復了西沙和南沙羣島。1947年4月,當時的民國政府內政部方域司印製了《南海諸島位置圖》,在南海海域中正式標出了U形斷續線,線的最南端標在北緯4°左右。線在地圖上的畫法,根據當年在內政部方域司參與編繪的王錫光先生說,是遵循國際上海域劃界的公平原則,畫在中國南海諸島的外緣島礁與周邊國家海岸線之間的等距離中線上。由此可見,斷續線產生時的確是作爲疆域線無疑。
但是,斷續線在實際應用中卻沒有起到疆域線的作用。
疆域者,國家領土之謂也。但中國從未將斷續線內的水域作爲國家領土看待,如前面所述,自1947年該斷續線公佈以來,外國船隻都能不斷地、自由地航行在線內水域,中國從未對外國船隻通過線內水域提出過抗議。因此,把斷續線作爲疆域線來看待是不符合實際的。
我們可看看1958年我國發布的《領海聲明》,其中寫道:“這項規定適用於中華人民共和國的一切領土,包括中國大陸及其沿海島嶼,和同大陸及其沿海島嶼隔有公海的臺灣及其周圍各島、澎湖列島、東沙羣島、西沙羣島、中沙羣島、南沙羣島以及其他屬於中國的島嶼。”所謂的羣島與大陸及其沿海島嶼“隔有公海”,顯然說的是,中國僅將西沙羣島和南沙羣島等聲稱爲其領土,而沒有對羣島12海里領海界限外的周圍海域提出聲稱。因此,把斷續線稱爲海上疆域線是與事實不符的。
此外,我們再看看1996年的《領海基線聲明》,聲明宣佈了大陸領海的部分基線和西沙羣島的領海基線,其中西沙羣島領海基線由28個基點環繞組成。這種做法使人們產生疑問,如果說斷續線爲海上疆域線,爲什麼又要對疆域線內的西沙羣島另劃領海基線?總之,把斷續線看作疆域線是不恰當的,儘管它剛產生時是有作爲海上疆域線看待,但在後來的實際應用中卻沒有起到疆域線的作用,故這種看法顯然與事實不符。
□島嶼歸屬線
多數學者傾向於把斷續線看作“島嶼歸屬線”,即表示線內的南海諸島屬於中國領土。其中如國家海洋局海洋發展戰略研究所所長高之國認爲,中國地圖上的“九條斷續線”與其說是傳統的海上疆域線,不如說是島嶼歸屬線。他寫道:“仔細研究中國文件可以看出,中國從未對南海整個海域提出過聲稱,而僅是對斷續線內的羣島及其周圍海域。”
爲證實這種看法,我們不妨先了解一下斷續線的畫法。它基本是沿着南海諸島的外緣島礁畫就,其北邊是東沙羣島的北衛灘,東邊是中沙羣島的黃巖島和南沙羣島的海馬灘,南邊是南沙羣島的曾母暗沙,西邊是南沙羣島的萬安灘。也就是說,它把整個南海諸島環繞起來,因此,1947年民國政府內政部方域司最初印製有這條斷續線的地圖就命名爲《南海諸島位置圖》,其意就是線內羣島的歸屬圖。斷續線這種畫法使用的是一種地理速記的簡單方法,即以羣島最外緣的島礁爲界,把衆多島礁全部包括在一條界線之內,省得逐一羅列出來。
這種方法在19世紀末和20世紀初曾在國際間廣泛使用,例如1867年美國和俄羅斯的阿拉斯加劃界、1879年英國准許昆士蘭兼併托裏斯海峽羣島、1899年英國和德國瓜分所羅門羣島等等。它們劃定的僅是界限內的島嶼部分,而沒有包括全部水域。
就以菲律賓在1946年7月4日獨立時從美國手上繼承下來的所謂“條約界限”來說,該界限是由1898年12月10日美國和西班牙締結的條約劃定的。美國曾一再聲明,菲律賓很清楚條約指的是島嶼或陸地領土,而不是特別界線內的海域,這些界線雖然是以經緯線來確定邊界,但僅是在考慮到大量島嶼時實行的辦法,美國沒有任何企圖把島嶼之間的水域包括在條約的任何條款之中。
我們亦可看看中華人民共和國發布的有關聲明及各種海洋法規。
1951年,周恩來外長在“關於美英對日和約草案及舊金山會議的聲明”中率先提出:“西沙羣島和南威島正如整個南沙羣島及中沙羣島、東沙羣島一樣,向爲中國領土。”自此之後,無論是中華人民共和國政府或外交部發布的聲明,以及各種海洋法規(諸如1958年的領海聲明、1992年的領海及毗連區法等),都一再重申中國對東沙羣島、中沙羣島、西沙羣島、南沙羣島及其附近海域擁有無可爭辯的主權。這些聲明顯然指的是斷續線內島嶼的歸屬,而不是線內的全部水域。至於“附近海域”的說法,大概是指按照海洋法公約的規定,給線內的島嶼劃定相關的管轄海域。
我國應保護南海斷續線並明確闡明其含義
把南海斷續線的法律地位定爲“島嶼歸屬線”後,這條斷續線是不是就完成了歷史使命呢?有一位富有美國背景的《亞洲華爾街報》撰稿人巴里·韋恩(B arryW ain),曾在一篇題爲《北京將刪除“U形線”》的文章中寫道,如果U形線的確只是表明中國的島嶼聲稱,那麼北京立即就可以將之從地圖上刪除,不會對其聲稱造成太大的縮減或損害。
這種說法顯然是別有用心。斷續線自1947年產生至今已有半個多世紀,它是中國在南海管轄範圍的歷史見證,如果因爲認可它爲島嶼歸屬線就可以刪除,那麼上述菲律賓的條約界限更明確是島嶼歸屬線,爲什麼韋恩先生不奉勸菲律賓也把條約界限刪除呢?
因此,我們應該看到,斷續線有助於中國對線內諸羣島提出聲稱,特別是淹沒在水中的淺灘和暗沙。該線也有助於作爲中國與南海其他國家劃分海上邊界的證據,它對中國與其他沿海國家之間的管轄海域相當重要,它的存在當然對中國有利。所以說,南海斷續線爲“島嶼歸屬線”的法律地位確定後,斷續線在中國南海地圖上的存在不僅不能被刪除,而且要加倍保護之,珍惜之,並明確地闡明南海斷續線的含義。
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