河南蘭考民辦託兒所火災，引發了社會對孤殘兒童救助的關注。本應由地方政府承擔的救助職責，爲何落到了個人頭上?細究之下，人們發現，袁厲害收養的棄嬰無一是法律意義上的“孤兒”，也從未獲得附屬在“孤兒”身份上的救濟資金。有專家認爲，這一問題並非個案，相關政策規定的對“孤兒”身份認定的程序難以操作，導致棄嬰被擋在國家救濟的大門之外。

　　袁厲害收養的7個棄嬰，至死也沒能獲得一個“孤兒”的身份。

　　國家民政部近日對外發布稱，我國現有失去父母、查找不到生父母的未滿18週歲的未成年人61.5萬名，其中民政部門兒童福利機構養育的孤兒僅10.9萬名。

　　2010年，國務院辦公廳《關於加強孤兒保障工作的意見》出臺，被視爲中國兒童福利事業進入一個新階段的里程碑。該意見提出了“建立孤兒基本生活保障制度”、“提高孤兒醫療康復保障水平”、“扶持孤兒成年後就業”等一系列利好政策，對孤兒保障工作進行了制度安排。

　　然而這一切的前提是，獲得一個孤兒身份。儘管在許多法律文書中，孤兒和棄嬰都被並列提及，但在具體的操作中，孤兒和棄嬰往往被割裂開來。棄嬰如果被認定爲“孤兒”，即意味着能夠獲得一本《兒童福利證》，享受國家的兒童福利政策，而未能獲得這一身份，則難以得到相應的救濟。

　　“孤兒”棄嬰優惠政策不同

　　據袁厲害回憶，20餘年來，她一共收養過100餘名棄嬰，但沒有一個人享受到孤兒保障政策所規定的待遇

　　在2010年國務院辦公廳《關於加強孤兒保障工作的意見》出臺後，國家民政部、財政部又下發了《關於發放孤兒基本生活費的通知》。

　　2011年5月，河南省也下發了《河南省政府辦公廳關於加強孤兒保障工作的意見》。按照該意見，河南省孤兒基本生活最低養育標準爲:社會散居孤兒每人每月不低於600元，機構養育孤兒每人每月不低於1000元。

　　河南省民政廳隨後也發文，要求加強孤兒指導養育工作。在這份文件中，河南省民政廳對孤兒養育的管理進行了明確的規定。

　　文件要求，建立“一書一協議一記錄”工作機制。其中“一書”內容包括“與社會散居孤兒監護人(單位)簽訂指導養育協議，對孤兒養育狀況進行定期巡查和監督評估，對監護人(單位)進行指導和培訓，負責代理孤兒權益的相關事務，協助所屬民政部門與相關部門協調，落實孤兒優惠政策”。

　　“一協議”內容包括:“縣級人民政府民政部門與社會散居孤兒的監護人或通過兒童福利指導中心與社會散居孤兒的監護人簽訂指導養育協議，明確監護人監護職責和撫養義務，對監護人領取、使用孤兒基本生活費、提高孤兒養育質量提出要求。”“一記錄”則要求各級民政部門要對孤兒養育情況進行定期巡訪，建立巡訪記錄和巡訪檔案。

　　如果袁厲害收養的孩子們也被列入這一系列文件照顧範圍，意味着其收養棄嬰的行爲將被納入管理，孩子們將享受到每人每月不低於600元的基本生活費，並在教育、住房、就業等一系列問題上有所保障。

　　據袁厲害回憶，20餘年來，她一共收養過100餘名棄嬰，其中被官方登記在冊的34名，其中大部分人獲得了戶籍登記，20人享受了低保。但沒有一個人，享受到上述政策所規定的待遇。

　　據蘭考縣民政局公佈的數據顯示，全縣已經認定的孤殘兒童共有595人，其中殘疾孤兒4人。這些孤兒，由外祖父母養育的472人，由其他親屬養育的123人。“這指的是孤兒，或者是父母雙亡，或者其他原因，由家人、親屬照顧的，和棄嬰不同。”蘭考縣民政局一名幹部向記者解釋，“按照省民政廳有關規定，袁厲害等人個人收養的棄嬰，不在上述統計之列”。

　　“孤兒”身份難認定

　　按照政策要求，審覈認定孤兒身份時申請人要出具孤兒父母死亡證明或人民法院宣告孤兒父母死亡或者失蹤證明，但在實際工作中這些材料很難出具

　　國務院《關於加強孤兒保障工作的意見》規定:“孤兒是指失去父母、查找不到生父母的未滿18週歲的未成年人，由地方縣級以上民政部門依據有關規定和條件認定。”

　　一名民政系統官員向記者解釋，按照這個概念，失去父母應理解爲父母雙亡，查找不到父母應理解爲被遺棄的嬰兒。

　　而收養法中規定，孤兒指的就是父母雙亡的兒童。

　　對這一問題，民政部曾下發過一則《關於在辦理收養登記中嚴格區分孤兒與查找不到生父母的棄嬰的通知》，其中稱，爲了嚴格執行收養法，維護當事人的合法權益，現就此問題，特做如下通知:我國收養法中所稱的孤兒是指其父母死亡或人民法院宣告其父母死亡的不滿14週歲的未成年人。

　　“國家對孤兒的認定這塊有一個很明確的規定，但是對棄嬰則沒有。”開封市民政局社會福利科科長韓付平對《法制日報》記者表示。

　　2011年，河南省民政廳曾下發過一個《關於做好孤兒身份覈查及登記管理工作的通知》，對全省孤兒身份認真工作進行部署。該通知將“查找不到生父母的棄嬰和未滿18週歲的未成年人”列爲可以被認定爲孤兒的人羣之一。

　　然而接下來對“社會散居孤兒”的認定程序卻極爲複雜，包括申請、審覈、審批三個環節。僅在申請環節，就要求孤兒監護人提供以下三類證明材料之一:公安部門、民政部門、醫療機構出具的孤兒父母死亡證明，包括戶籍註銷證明、火化證明、病故證明；人民法院出具的孤兒父母宣告死亡判決書原件或加蓋法院公章的複印件；人民法院出具的孤兒父母宣告失蹤判決書原件或加蓋法院公章的複印件。

　　民政部社會福利和慈善事業促進司副司長徐建中在一次關於孤兒生活保障的會議上表示:“按照政策要求，審覈認定孤兒身份時申請人要出具孤兒父母死亡證明或人民法院宣告孤兒父母死亡或者失蹤證明，在實際工作中，大部分地區尤其是山區、牧區和少數民族地區，農村孤兒父母失蹤或一方死亡一方遠走他鄉杳無音信後，孤兒實際監護人舉證困難，得不到法院的證明文件且該類訴訟要產生約千元的費用，監護人不願意承擔或者無力承擔，從而造成相應證明材料出具難，直接制約了孤兒身份認定。”

　　徐建中對於這一困境下的工作開展提出要求，縣以下基層民政部門，要加強與公安、法院等相關部門協調，創造條件爲每個孤兒辦理相應手續，既要做到審覈把關嚴格，維護政策嚴肅性；又要做到應保盡保，確保每個孤兒享受到國家的保障政策。

　　但蘭考縣在能夠給袁厲害收養的孤兒辦理了戶籍登記、低保等情況下，並未將他們登記爲孤兒。

　　相關法律有待完善

　　針對孤殘兒童這一特殊羣體法律法規政策應進一步完善，建立起一套專門保護孤殘兒童權利的法律法規體系

　　在2011年河南省進行的孤兒身份覈查及登記管理工作中，袁厲害的“孩子們”，被排除在覈查範圍之外。

　　韓付平科長告訴記者，按照通知，該次覈查的範圍爲:包括城市、農村散居的孤兒和民政部門興辦或民政部門認定的福利機構養育的孤兒，非民政部門認定的民間組織和個人收養或撫養的孤兒不屬於本次覈查範圍。

　　“就是因爲這一條，所以我們沒有給袁厲害收養的孩子作登記。”韓付平說。

　　曾任民政部社會福利和慈善事業促進司司長、現爲北京師範大學中國公益研究院院長的王振耀曾向媒體表示，由於一些殘疾兒童的父母無法將孩子送到福利院，導致一些孤殘兒童流落社會，由於領養孤兒也執行嚴格的戶籍登記制度，一些拿不出父母死亡證明的孩子無法得到合法領養。

　　而目前，地方民政部門還沒有一個專職部門依據有關條例對不合法的收養進行管理。

　　民政部相關負責人近日公開表示，蘭考事件表明我國兒童救助保護體系還不盡完善:有些法規需要修訂，如公民收養條件過高；相關法規宣傳普及不夠；孤兒、棄嬰的發現、報案、移送的網絡體系不夠健全；多數縣(市、區)沒有專門的兒童社會福利機構等。

　　西南政法大學教授袁林在2010年曾撰寫《關於加強孤殘兒童救助和權利保護的立法建議》、《關於加大孤殘兒童救助財政投入的建議》兩份提案，作爲民革中央2010年全國兩會集體提案提交全國政協，最後推動了《關於加強孤兒保障工作的意見》的出臺。

　　然而，袁林認爲我國的法律法規及相應的政策措施對孤、殘兒童這一特殊羣體上尚需完善。袁林告訴記者，她更加希望得到的結果是，建立起一套專門保護孤殘兒童權利的法律法規體系。