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本報記者張維
近日,國務院印發新版《國務院工作規則》(以下簡稱新《規則》)。這是國務院繼2005年2月、2008年3月後第三次公佈《規則》。
與前兩次相比,新《規則》最突出的特點被法學專家普遍認爲是“法”味更濃。“在國務院組成人員職責方面,明確規定了模範遵守憲法和法律;要求國務院及各部門帶頭維護憲法和法律權威,建設法治政府;並把法治政府的合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責一致的基本要求明確規定出來。”國家行政學院教授楊小軍在接受《法制日報》記者採訪時說。中國政法大學副校長馬懷德教授也表示,《規則》體現了新一屆政府厲行法治的決心和信念。
明確法治政府的行爲準則
與五年前一樣,新《規則》的通過是在國務院第一次全體會議上,這釋放出一個重要的政治信號:“按規則辦事。”中國社科院研究員周漢華說。
與五年前又有所不同,國務院組成人員要“履行憲法和法律賦予的職責”的舊規定,被“要模範遵守憲法和法律,認真履行職責”的新表述所替代。
“‘堅持依法行政’的位置從原來的第五章提升到第四章,也體現了新一屆政府對‘依法行政’的高度重視。”周漢華說。
除了位置,“堅持依法行政”部分較於從前,內容也大大擴充。不僅明確了法治建設的任務,即“國務院及各部門要帶頭維護憲法和法律權威,建設法治政府”;還提出了法治政府的行爲準則,即“按照合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一的要求,行使權力,履行職責,承擔責任”。
而在重申嚴格執法之外,新《規則》更是強調了對立法質量的提高,“國務院及各部門要堅持科學民主立法,不斷提高政府立法質量。起草法律草案、制定行政法規和部門規章,要堅持從實際出發,準確反映經濟社會發展要求,充分反映人民意願,使所確立的制度能夠切實解決問題,備而不繁,簡明易行”。
此外,新《規則》對於立法的公共參與也予以明確要求,“完善政府立法工作機制,擴大公衆參與,除依法需要保密的以外,所有行政法規和部門規章的草案都要公開徵求意見”。
嚴格合法性審查,規範性文件不得設定行政許可、行政處罰、行政強制等事項,不得違法增立法監督也在新《規則》中予以加強。
突出政府職能轉變
新《規則》在“全面履行政府職能”方面的規定,在受訪的法學專家看來,都強調了政府職能轉變。其明確“‘國務院要全面正確履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能’,與前段時間公佈的《國務院機構改革和職能轉變方案》異曲同工,均旨在於實現政府職能轉變”。周漢華說。
細心的專家們還發現,這些都是根據十八大的精神而增加的新提法。
在楊小軍和馬懷德看來,新《規則》還豐富了科學民主決策的內涵。除了過去的公衆參與、專家論證和政府決定以外,還增加了風險評估、合法性審查和集體討論決定作爲重大決策的必經程序,提出要增強公共政策制定透明度和公衆參與度。
加強作風建設和新聞監督
新《規則》對於作風建設的加強,是社會各界熱議的焦點。
新《規則》規定,國務院及各部門要嚴格執行財經紀律,艱苦奮鬥、勤儉節約,堅決制止奢侈浪費,嚴格執行住房、辦公用房、車輛配備等方面的規定,嚴格控制差旅、會議經費等一般性支出,切實降低行政成本,建設節約型機關。嚴格控制因公出國(境)團組數量和規模。改革和規範公務接待工作,不得違反規定用公款送禮和宴請,不得接受地方的送禮和宴請。嚴格控制和規範國際會議、論壇、慶典、節會等活動。各類會議活動經費要全部納入預算管理。
“顯然,‘中央八條’的內容均在新《規則》中獲得體現”。周漢華說。
新《規則》明確加強對親屬和身邊工作人員的教育和約束,決不允許搞特權。
新《規則》還強化了各類監督尤其是新聞監督。按其要求,國務院及各部門要接受社會公衆和新聞輿論的監督,認真調查覈實有關情況,及時依法處理和改進工作。重大問題要向社會公佈處理結果。
亟須修改組織法制定程序法
楊小軍分析,新《規則》的上述變化,及時反映出十八大以來我國法治建設、政府職能轉變、廉政和作風建設的新背景和新要求。十八大報告提出要在2020年實現法治政府基本建成的目標,新《規則》就加大了法治建設尤其是法治政府建設的內容。在社會主義市場經濟體制下,政府權力要做“減法”,才能讓社會和市場增加活力,因此政府職能轉變是非常重要的,新《規則》無疑適應了這個方向和要求。加強廉政和作風建設、反對越權,是十八大以來黨和國家反覆強調事項,也是政府工作的方向。新《規則》在這個方面的“重墨”,釋放出政府工作的新要求和新重點。
楊小軍表示,新《規則》的落實和實踐需要相應配套的制度、機制,更需要責任落實和問責保障,所以,強化、細化、實化責任追究機制和實踐,是非常關鍵的一環。而法治政府建設需要具體的指標和要求,並把這些要求和指標納入部門、地方、領導的考覈中去,並以此來強力推行法治實踐。還要大力推行政務公開和公衆監督。“沒有陽光下的監督,沒有公衆的社會監督,政府自己評價自己,自己考覈自己,是有很大侷限的,這就需要不但是大力而且是不斷地推行政府公開,讓公衆有權利、有能力、有程序來監督政府及其工作人員。此外,公衆的監督,必須產生體制內的有效迴應。二者合力共振,才能‘激活’制度規定,才能使‘牆上的’規章制度變成‘地上的’政府實踐”。楊小軍說。
周漢華也表示,提高新《規則》的執行力,強化執行監督尤其是體制內的監督,如充分發揮層級監督和專門監督的作用,並同時加強司法監督、社會監督。
在馬懷德則看來,新《規則》類似於《國務院組織法》和行政程序法的實施細則。“《國務院組織法》制定於上個世紀80年代,且內容粗疏,操作性不強,而我國還沒有行政程序法,新《規則》將國務院如何行使權力和履行職責規定得頗爲細緻,也多涉及程序規則,爲我們下一步制定行政程序法也奠定了基礎。”他表示,依法行政的推進不僅僅需要新《規則》,還需要從法律層面予以保障,這更說明了加緊修改《國務院組織法》的必要性及制定行政程序法的刻不容緩。