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在行政法律關係中,行政相對人和行政主體分別代表着個人利益和公共利益,在履行行政行爲過程中,相對人在認爲行政行爲侵權時要求救濟,但行政主體爲維護公共利益則要求履行行政行爲,是先救濟權益,還是先履行行政行爲?做出選擇或許很容易,但關鍵在於哪一個選擇更科學、合理。
一、我國行政行爲先予履行制度的現狀及其缺陷
(一)我國行政行爲先予履行制度的現狀
在救濟程序與履行行政行爲之間,我國法律選擇以先履行行政行爲爲原則,以先救濟權益爲例外。
1.行政訴訟與行政複議的相關法律規定
《中華人民共和國行政複議法》第二十一條規定:“行政複議期間具體行政行爲不停止執行;但是,有下列情形之一的,可以停止執行……”《中華人民共和國行政訴訟法》第四十四條規定:“訴訟期間,不停止具體行政行爲的執行。但有下列情形之一的,停止具體行政行爲的執行……”
2.我國其他法律的相關規定
《中華人民共和國治安管理處罰法》第一百零七條規定,被處罰人如果對行政拘留的處罰決定不服,申請行政複議或者提起行政訴訟的,可以向公安機關申請暫緩執行行政拘留。《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國稅收徵收管理法》也有類似規定。
(二)行政行爲先予履行制度的缺陷
1.行政行爲先予履行制度過於強化行政權威和效率而忽視對行政行爲的監督與控制,有違立法宗旨
孟德斯鳩說:“自古以來的經驗表明,所有擁有權力的人,都傾向於濫用權力,而且不到極限絕不罷休。”在目前我國沒有一部統一的行政程序法對其進行具體規範的情況下,相對人的陳述權和申辯權難以保障,而法律卻只顧強化行政的權威和效率,忽視了對行政行爲的監督和控制,這是對“控制行政權、保障公民權益”立法宗旨的背離。
2.行政行爲先予履行制度不能使相對人的權益得到及時救濟,增加社會成本
我國對於救濟行政相對人權益的法律規定,幾乎沒有注意到如何在損害發生之前對其進行救濟,而是將矯正這種行政行爲的工作完全依賴於行政行爲履行完畢後的司法審查,把對相對人權益造成的損害交給後來的國家賠償制度進行彌補。在損害發生之後進行救濟肯定比在損害即將發生或者剛發生時進行救濟的社會成本要高。
二、行政行爲先予履行制度理論基礎之反駁
一般認爲,行政行爲先予履行制度的理論基礎主要是行政行爲的執行力、行政主體的主導地位以及公共利益至上這一價值觀念。但是,筆者認爲這些理論和觀念並不構成行政行爲先予履行制度的理論基礎。
(一)行政行爲的執行力並不構成行政行爲先予履行制度的理論基礎
行政行爲的執行力主要表現爲行政行爲內容的實現或者履行。先進入救濟程序,經審查確認相對人權益並未受到損害,那麼不但能證明行政行爲的“清白”,而且能夠使相對人更加信服,反而有利於實現行政行爲的內容。
(二)在“強制型”行政模式向“迴應型”行政模式的轉變過程中,行政相對人的主體地位需要加強。
在傳統的“強制型”行政模式中,行政主體居於主導地位,其行爲只需要相對人服從與遵守,但在新型的“迴應型”行政模式中,行政行爲需要相對人認同和迴應,所以,要承認並強化行政相對人的主體地位,使之能夠真正參與到行政程序中來,在溝通、交流與合作中實現行政行爲的內容。
(三)公共利益和個人利益並非天然矛盾,在正常情況下,尊重和保護個人利益更具普適意義
在行政法律關係中,行政主體和行政相對人分別代表着公共利益和個人利益。當二者發生衝突時,不能置個人利益於不顧而一刀切地選擇只維護公共利益,只有在公共利益遭受切實損害之虞時,纔會犧牲個人利益,而在正常情況下,尊重和保護個人利益更具普適意義。
三、重構我國行政行爲先予履行制度的立法建議
筆者認爲,重構行政行爲先予履行制度,應當以先予救濟爲原則,以先予履行行政行爲爲例外。對於例外的規定,法律還需要依據一定的標準採用列舉的模式進行具體的規制。
(一)緊急性程度
在行政緊急的狀態下,行政機關根據公共利益的需要,可以採取非常措施,這些措施有可能造成相對人合法權益的損害,但卻是最能抑制事態惡化的有效且低廉的手段,而能夠惠及很多人乃至整個社會,那麼,相對人對該行政行爲就必須先予履行。
1.涉及事故安全隱患。行政行爲要求相對人排除所存在的安全隱患,進而避免發生安全事故。那麼,相對人的任何理由包括救濟自己的權益也不能阻止行政行爲的履行。
2.涉及商品流通。假如有危害人們健康和生命的產品即將或者已經進入了流通領域,行政主體對生產商或者經銷商作出了查封、扣押或者召回的行政行爲,那麼,相對人必須先予履行。
3.涉及證據滅失和財產轉移。行政主體在作出行政行爲過程中必須遵循“先取證、後裁決”的原則。如果行政主體在調查取證過程中發現證據有可能滅失,那麼應當要求相對人必須先予履行行政行爲。
(二)利益的平衡
公共利益大於個人利益,我們不能否認這句話的正確性,卻也不能忽視其概括性、抽象性。因此在處理個案的過程中需要具體衡量,進而作出合理的維護哪種利益的選擇,再通過立法予以規範。那麼什麼樣的情形應該規定爲例外呢?
1.涉及食品、藥品安全。食品、藥品安全關係民生,相比個人利益更爲重要且不能有任何風險,因此,當需抉擇時,相對人的個人權益只能被損害或犧牲,而且這種損害或犧牲在此時是最爲恰當且合理的選擇。
2.涉及公共安全。沒有公共安全也就沒有公民生存的空間,更不會有公民個人的權益。因此,公共安全身系的公共利益明顯大於個人利益,而且在任何個案中這一點都無可質疑。
3.涉及公共秩序。如果一個國家的公共秩序陷入混亂,那麼這個國家的公共安全也將失去保障。如果因爲維護一個公民的利益而導致整個公共秩序的紊亂,那麼這對於其他公民而言是不公平的,也不利於社會整體利益的維護。
(作者單位:河南大學法學院河南省開封市中級人民法院)