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走出中國式公共管理困境
三個維度的問題構成了中國公共管理中的兩重困境:“政府密集”與官僚制供應不足之間的困境,以及官僚制供應不足與官僚主義盛行之間的困境。
今年兩會審議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》,再一次將人們的目光吸引到了國家行政體制改革。30多年來,中國已經歷了多次以政府機構和人員精簡爲主要內容的政府機構改革,但結果似乎總是不及人們的預期。近年來,政府機構改革常被籠統地冠以“大部制改革”,常見的中國政府機構數量與世界其他主要國家政府機構數量之間的比較,似乎也蘊含着這樣的思考邏輯,即更少的部門數量意味着更好的職能協調和更高的行政效率。事實上,機構改革只是內涵更爲豐富的行政改革的一個方面,對於人們期待中的一個職能協調、效率更高的政府而言,其重要性和有效性可能還不及對機構中的人及其相關制度的關注。不僅如此,世界範圍內流行的改革輿論和觀念氛圍,更凸顯了中國公共管理所面臨的特有問題或困境。
新公共管理與譭譽參半的官僚制
官僚制是現代政府的核心,現代社會正是依賴建立在合法權力基礎上、依據正式規則、以理性方式組織起來的官僚制而日益現代化。20世紀70年代中後期,一場新公共管理運動席捲西方世界,在學術界和政策界產生了廣泛而深刻的影響,至今綿延不絕。在這場運動中所產生的諸多理論和觀念,如“政府再造”、“摒棄官僚制”等,更引發了非西方學術界的空前熱情和改革政府機構的激動情緒,並在事實上不同程度地成爲影響世界各國政府改革的重要理論依據和觀念來源,而承載着重要公共管理職能的官僚機構,更在目前各國普遍流行的偏執的反政府情緒中,成爲人們發泄各種不滿情緒的衆矢之的。
1764年,今天爲人們所熟知的用以表達官僚和官僚制的“bureaucracy”一詞,在法國第一次使用,專指一種由官員來描述和界定的新的政府組織形式。其後,這一術語很快傳到了意大利(burocrazia)、德國(Bürokratie)和英國,其傳播軌跡正體現了當時處於民族國家發展早期階段的歐洲各國國家治理的現實需要。
現代官僚制經馬克斯·韋伯的闡發而成爲一個重要的理論和一種政府組織模式,也作爲當代社會的一種基本組織形式而爲企業和其他部門所採用,理性、中立、專業化、職業精神等官僚制特質,更成爲現代社會組織的優秀基因。現代文官制度就是一種典型的官僚制。英國於1855年最早創立了文官制度,並因其最接近韋伯的理想類型的官僚制而成爲文官制度的典範。在此後長達100多年裏,官僚制因其對於經濟社會發展的積極意義而成爲解釋發達國家經濟與社會發展的一個重要變量。
20世紀70年代,伴隨發達國家經濟陷於滯脹,各國在尋求經濟改革的同時,開始反思其行政管理模式。其時,經濟領域中盛行的私有化和市場取向也主導了人們對於行政管理模式的普遍思考。官僚制潛在的保守、拖沓、缺乏效率、“被訓練的無能”等特徵,及其絕緣於社會、中立、按規則辦事以及不同部門之間的隔離等特徵,與作爲責任政府主要特質的迴應性、創造性、代表性、協調性等相悖,使它成爲聲勢浩大的新公共管理運動的重要目標,而“摒棄官僚制”則成爲這場運動中一個最響亮的口號。
“富裕國家的共同本質決定了改革的特點。”新公共管理關注不同國家公共部門改革的相似性,而市場更被看作執行公共政策的典範。其中,無論是英國以市場爲取向的撒切爾主義公共管理新思維,還是表現出強烈的“新泰勒主義”傾向的美國里根政府的改革,都將官僚制本身作爲改革的重點,而其後歷屆政府也延續了同樣的改革思維。這些改革在很大程度上更新了人們關於政府管理的傳統觀念,並在政治與行政關係中注入了新的理解和闡釋,而人們對於官僚制的情感、理解和評價也因之變得曖昧、消極和複雜。
中國式公共管理的“三維兩重困境”
中國與官僚制有着久遠、複雜而奇特的淵源。歷史上,出現了早期帝國的地方就產生了管理廣大疆域的需要。一般認爲,官僚制就產生於像古代中國這樣的大帝國。在韋伯的觀念中,中國古代的官僚制是一種“世襲官僚制”,與現代公共管理的要求相去甚遠。
中華人民共和國成立60多年來經歷了政治、經濟與社會等方面的劇烈變化,改革開放以來更爲迅速的社會變化也使各領域制度處於不斷調整和完善的過程中,從而使政府在不同領域的積極介入成爲社會變遷過程中的一個自然結果,而經濟與社會發展也表現出“政府密集”的特點。與大多數發展中國家一樣,缺乏訓練有素的公務員隊伍和完善的管理制度,則是一個不容忽視的重要現實。
20世紀90年代初引入中國的公務員制度,作爲政府機構改革的一個重要內容,在很大程度上體現了提升政府公共管理水平以適應經濟社會發展現實需要的務實思考。儘管《國家公務員暫行條例》在職位分類、錄用、考覈、任免等方面作出了具體的制度性規定,其後又出臺了若干配套法規和實施細則,《中華人民共和國公務員法》也於2006年起開始正式施行,但公務員制度在實施過程中仍暴露出諸如公務員範圍界定、職位分類、考試錄用機制、考覈評估等方面的突出問題,公務員整體素質、工作士氣和職業精神等方面的問題,也進一步影響了政府機構的組織效能,從而使官僚制供應不足的問題日益凸顯,並在很大程度上成爲影響公共行政質量的“阿基里斯之踵”。
對於艱難躑躅的中國行政改革而言,官僚制供應不足是必須正視的問題,但遠不是問題的全部。不同程度地存在於各級政府機構中的官僚主義早已爲人們感知和深惡痛絕,不僅影響了公共管理效能和社會公正,更在一定程度上影響了人們對官僚制的理解和評價,使官僚制長期以來飽受爭議和批評。對公共服務和政府機構的無休止的攻擊,不僅對政府工作造成持續的壓力,更使行政官僚聲名狼藉,而這種意義上本就不足的寶貴行政資源,則在常常缺乏理性的懷疑和指責中進一步流失了。
因此,在中國背景中討論官僚制問題極爲複雜。其一,政府職能處於不斷調整和變化過程中,雖然可能在某些領域(如經濟領域)減少介入,但卻需要承擔由社會和民衆不斷重新界定的全新職能,從而在事實上使政府職能範圍得以擴大。因此,“政府密集”將是公共管理的一個長期特徵;其二,官僚制供應不足,公務員制度尚不成熟,公務員整體職業素質有待提升;其三,人們廣爲詬病的有關官僚和官僚主義的各種問題,在很大程度上也存在於中國公共行政機構。這三個維度的問題構成了中國公共管理中的兩重困境:“政府密集”與官僚制供應不足之間的困境,以及官僚制供應不足與官僚主義盛行之間的困境。
探索中國式新公共管理
中國公共管理中的這一“三維兩重困境”,提示人們要理解中國的公共管理問題,不能僅僅囿於西方行政理論和實踐所蘊含的思考邏輯,而現實層面上要應對政府管理中的這一現實困境,僅僅乞靈於機構層面的改革也遠遠不夠。
新公共管理肇始於發達國家,卻在世界範圍產生了廣泛的影響。有學者認爲新公共管理也適用於發展中國家;另外一些學者則認爲,市場檢測和內部市場等複雜的改革不可能在發達國家之外行之有效;而以務實的方法具體確定新公共管理在發展中國家運用的一系列前提條件,則是一種折中和現實的觀點。的確,行政不同於政治,但卻是政治生活的一部分,也要契合國家政治和其他相關制度的內在精神以及更爲廣泛的社會政治現實。
長期以來,“精兵簡政”一直主導着中國政府改革的思考和策略選擇,而其中本應蘊涵的提升政府工作人員素質、完善政府相關制度的豐富內涵,則常常在機構改革中被忽略了。以精簡機構和人員的多少作爲評價改革成敗的重要標準,不僅使“精簡——膨脹——再精簡”成爲對改革開放以來幾次機構改革的一個流行(也是簡單和有些粗暴的)評價,在某種程度上排除了對這些改革在更爲豐富的指標維度上進行全面審視和嚴肅學術評價的可能,也在現實上大大壓縮了有關行政改革的思考空間和策略選擇空間。數字或數量取向似乎成爲中國行政改革的一個魔咒。
面對中國式公共管理的兩重困境,行政改革不僅包括行政機構的改革,還包括不斷完善公務員制度,提升公務員整體素質。
走出中國式公共管理的困境,需要與此相應的公共管理新思維。完善公務員制度,確立以專業能力、紀律、盡職負責、忠於職守等公職人員基本職業素質爲指標的評價體系,藉此鼓舞公務員工作士氣,提升公務員整體素質,在克服官僚主義的紮實努力中保護、積累和創造積極的行政資源,應是這一新思維的核心。隨着公共事務日益繁複,公職人員個體層面的合作意識和機構集體層面的協作精神,對於打破傳統官僚部門之間的樊籬、打造整體政府尤爲重要。
中國式新公共管理還需要確立與國家發展長期目標相統一的公共行政價值,從而使以事務性爲顯著特徵的行政管理超越單純的技術細節,而建立在充滿政治智慧的穩定的價值原則基礎上。因此,在行政實踐中應努力將“爲人民服務”這一社會流行話語轉化爲激發公務人員真心關切國家利益和民生、對國家和社會負責的倫理和信仰。
只有在中國式新公共管理的務實探索中,纔可能走出中國公共管理面臨的“三維兩重困境”。(北京大學政府管理學院教授王麗萍)
(來源:中國青年報)